京津冀一体化新动力：区域协调纳入首都规划？

[img]http://www.landscape.cn/upload/news/20043410741989.jpg[/img] 　　在三地官员形成“廊坊共识”的基础上，北京今年规划修编将吸收吴良镛主持完成的“京津冀城乡空间发展规划研究”课题成果 　　●“三地带”——实施区域的“疏散、转移和重新集中” 　　燕山山脉与太行山脉地带——上游生态敏感区：城市化水平低，生态环境破坏严重，人口应向外疏解、转移； 　　中部的华北平原带——城市密集区：工业化仍然是京津冀北地区实现城市化的必由之路，沿海是大工业发展的最佳区位。 　　滨海地带：有较大的发展空间和生态容量。 　　●“三轴”——重点发展走廊，“葡萄串”型城镇布局 　　沿京石、京沈和京津塘高速公路，形成京、津、唐、保大都市带； 　　燕山山前轴线(向东)：通州、燕郊、三河、蓟县、唐山、丰润、北戴河、秦皇岛等； 　　出海轴线(向东南)：亦庄、廊坊、杨村、天津、塘沽； 　　太行山山前轴线(向西南)：良乡、涿州、高碑店、保定、石家庄。 　　三条轴线缓解北京旧城和密集建成区的压力，带动区域发展。 　　●“两绿心”——蓟县绿心和白洋淀绿心。 　　全国“两会”前夕，一系列迹象表明，与“长三角”与“珠三角”鼎足而立的环渤海经济圈，再次获得各方面的提速动力。京津冀一体化进程，正由学术界的呼声转向政府决策部门的落实。 　　“廊坊共识” 　　2月12日，河北廊坊，京津冀地区经济发展战略研讨会在国家发展和改革委员会地区经济司的主持下召开。会后消息显示，三地有关官员已达成所谓“廊坊共识”，决定从易于突破的交通设施建设领域入手，渐次启动京津冀区域发展总体规划编制工作，统筹协调一体化的各项合作。 　　河北省发改委一位与会官员向记者透露，在上述会议上，河北、天津方面对三地一体化进程表现出强烈的期望，有官员明确提出，京津冀应不再停留于过去的区域合作概念，今后发展应以“一体化”为关键词，强调产业布局、交通规划等方面的整体协调。 　　国家发改委提供的资料显示，2003年上半年，京津冀经济圈的GDP为4486亿元，相当于长三角的43%，珠三角的91%。 　　有媒体称，相对而言，京津冀经济圈目前还没有形成优势互补、协同合作的有机整体，缺乏一个稳定的合作机制。诸如港口、基础设施、产业项目等方面的无序竞争成为地区经济发展滞后的重要原因。 　　“由于两地政府追求地方财政收入，不肯放弃既有利益进行产业协同上的尝试，京津已经形成‘同构化’竞争。”天津市社会科学院城市经济研究所副所长阎金明这样表示。 　　可以理解，作为廊坊会议的亮点，京津冀省市长定期进行联席会议的消息令各方期望甚殷。 　　北京新规划 　　另一种力量来自首都自身，2003年SARS疫情过后，车辆剧增带来的交通拥堵成为时任北京代市长王岐山“最为头痛”的问题。并且，冰冻三尺，长期以来的城市规划和产业布局问题亦由此凸现。 　　王岐山在北京“两会”期间坦承，交通问题和产业发展的过于集中有关。“有些地方交通堵塞，需要进行改建，不能盖楼了，但地皮已经被批走了”。 　　修路还是建房，这正是规划的问题。目前北京规划委员会面临来自上级的压力——十年一修的《北京城市总体规划》被要求在年内完成。“以往这项工作会延续三四年。”一位规划官员说。 　　在政府报告中，王岐山提到了“两轴-两带-多中心”的城市空间新格局，他在随后的一次讲话中解释了这个新格局的含义——要把城市“大饼”向东南甩出去。 　　东南，正是天津的方向。 　　曾在去年向全国政协提出“京津合并方案”的天津市规划局副总工程师穆学明说：“北京的七环就到了廊坊，距离天津的三环已不远，北京建成十环，不连也得连了。” 　　不难理解，北京的新一轮规划必然和津冀两地产生更为紧密的关系。“促进北京与周边的良性互动。”也正是王岐山在政府报告中强调的方向。 　　北京在修编新规划之时，会否与津冀两地政府进行先期的具体协调？这个问题，北京市规划部门的官员不愿表态。一位业内人士则承认，以往的规划工作中，一般仅就某个具体规划与相关周边省市规划部门进行沟通，并无类似于联席会议的制度对这种交流进行规范，双方的意见一般也仅供参考。 　　但北京市城市规划设计研究院的一位专家透露，今年北京市总体规划的修编将依据去年完成的《北京城市空间战略研究》进行。根据有关研究成果，北京城市发展重心将向东南发展，在亦庄、永乐等地建成区域产业基地，在京津之间形成城市空间走廊。 　　这位专家说，上述战略研究也吸纳吴良镛等专家对京津冀区域联动发展的一些建议。 　　“不谋全局者不足以谋一域” 　　事实上，中国城市规划学会理事长、两院院士、清华大学教授吴良镛先生近来已成为媒体追逐对象。对于京津冀一体化由学界研究而向政府措施的促动，这位梁思成大师当年的助手与有力焉。 　　2000年-2002年间，由吴领衔，百多位科学家完成了“京津冀城乡空间发展规划研究”课题。报告通过了国家建设部的审定，同时，前国家计委、京津冀三地政府及有关部门均参与了项目研究。 　　“高度重视京津作为区域经济的中轴线作用，京津冀北的区域规划整体设想应注重‘疏解’与‘集中’。从交通基础设施及软件沟通方面起步，打破割据发展现状。” 　　吴良镛教授此前概括了研究报告的核心结论，他认为，从区域的角度出发，北京与天津可组成双城，优势互补，共同发挥我国北方中心城市作用。 　　上述研究报告对京津冀地区的发展现状进行了详细分析，并在与世界其他大都市比较的基础上，对区域整体规划提出了各方面的建议(详见本版报告要点解读)。报告附件的一份会议纪要显示，早在2001年，国家有关部委对京津冀地区发展相对落后的现实就有了认识，时任建设部部长赵宝江曾表示，“要争取通过和国家计委等部门的联合，最终向中央提交一个成熟的可操作的研究报告。” 　　耐人寻味的是，报告在结语处体现了向决策层建言的鲜明色彩，它引用前哲之言称：“不谋万世者不足以谋一时，不谋全局者不足以谋一域。” 　　北京“摊大饼”观念受莫斯科影响 　　报告称，莫斯科市已意识到城市聚集的问题，正通过区域轴向发展谋求改进 　　《报告》指出，北京城过于密集，缺少大片绿地，“摊大饼”现象未得到有效制止。北京的20世纪50年代的规划受到莫斯科规划理念的影响，但如今莫斯科市已意识到城市聚焦所带来的交通等问题，正设法从区域的角度谋求改进和发展。 　　在世纪之交，莫斯科根据现实发展中的问题来采取了一些措施：如针对早期红场周围相关古建筑的损毁问题，在红场周围又恢复了若干历史建筑群；又如对车辆增多、交通拥挤的问题，对城市结构进行了新一轮的高速在原有已经较为完善的地铁交通网络的基础上，为避免城市建设向市中心聚焦，加强三环半的“交通走廊”的建设；在铁路线、城市快速路交会集中的适应地点，建立多功能的综合体(mega-structure)等，以疏解中心地区聚焦。这些规划理念，业已处于实施之中。 　　研究者认为，若核心地区功能布置过密，空间爆炸，城市设施与环境标准达不到世界城市水平；城市发展范围为行政界限所制约，阻碍了在国际、国内综合竞争力的提高。 　　《报告》认为，我国城市规划界过去对于莫斯科的报导仅限于建成区，并未注意该市区域的轴向发展现象。北京市应迅速转变“摊大饼”的局面，逐步转向以区域为基础的轴向发展。 　　研究者认为，类似北京这样的城市，城市日常功能的疏解范围应该是在距离城市的1-2小时的车程，也就是100-200KM的范围之内。所以目前，北京城市空间疏解的主要方向应该是充分利用沿京津、京广(深)、京秦等交通条件较好、生态相对健全的地区优先发展。 　　如天津可在北京的东南轴向上发展为扩散中心城市，大力发展区县所在中小城市，重点发展中心镇，形成50公里左右、30分钟的交通大都市圈。 　　整体实力不强 城际联系薄弱 　　京津冀城乡规划研究报告总结了区域发展在经济、环境、体制和交通等五方面问题 　　区域经济整体实力不强 　　京津冀地区国民经济和社会发展中存在的主要问题是，区域经济整体实力不强，未能形成像珠江三角洲、长江三角洲那样具有强大辐射作用的经济中心、适应现代经济发展的经济体制和有竞争力的经济区域。 　　核心城市与周边联系薄弱 　　目前，大北京地区在城乡人力资源的开发、教育发展水平、城乡基础设施建设等方面差距较大。 　　北京的经济发展未能带动整个京津冀北地区的繁荣。区域差距的加大，使经济落后地区不仅个人收入偏低、群众生活困难，而且城镇建设、基础设施和基础产业、文教卫生等发展所需的资金严重短缺，并进一步加剧了发展的不平衡，使落后地区的经济发展陷入了一种恶性循环之中。 　　区域环境问题严峻 　　从总体上看，随着经济的快速增长，京津冀北的生态环境质量总体上仍在下降。以城市为中心的环境污染仍然呈恶化的趋势，空气污染依然严重，地表水污染普遍，特别是流经城市的河段有机污染严重；湖泊富营养化问题突出；地下水受到点状或面状污染，水位持续下降，加剧了水资源的供需矛盾；生态破坏加剧的趋势尚未得到有效控制。 　　城市各自为政缺乏合理协调分工 　　目前，大北京地区范围内行政地位或经济实力相当的城市之间畸形竞争，存在行政隶属关系的城市之间利益冲突，无行政隶属关系、经济实力不相当的城市之间不规范竞争。一方面，恶化了北京与周边城市的经济关系，另一方面，这种发展模式也扭曲了北京的城市职能，加剧了首都的资源供给紧张和环境负荷加重的局面。 　　各自为政的低水平重复建设和无序竞争，导致区际分工弱化和结构趋同，反过来又引发新一轮的更加激烈的竞争，造成大量的资源浪费，整体经济效益下降。 　　城际交通缺乏足够重视 　　目前，京津冀北区域交通网总体布局存在缺陷，铁路与公路网络都以核心城市为中心向外放射，以致关内外的交流必须通过北京枢纽或天津枢纽，为二市带来了大量的过境运输，干扰核心城市交通。同时，京、津两大交通枢纽的分工与协作不善，忙闲不均。 　　京津冀北地区对城际交通线路的网络建设缺乏足够重视，不能充分满足城市客货运输迅速、便利、安全、经济的需求。 　　环渤海地区要建多中心都市圈 　　报告提出该区域建设在空间、土地、交通、人居方面的四大构想 　　报告称，在当前社会经济急剧发展的过程中，京津冀北地区需制定良好的发展战略和多种可能的发展模式，以满足建设世界级城市群的迫切需要。 　　●核心城市“有机疏散”与区域范围的“重新集中”相结合，实施双核心/多中心都市圈战略 　　对核心城市无序的过度集中进行“有机疏散”，缓解空间压力；与此相配合，在区域范围内实行“重新集中”，努力使区域发展由单中心向多中心形态转变，形成完善的城镇网络，在展拓城市发展空间的同时，促进区域整体均稀发展。 　　区域的空间结构从“星形结构”(指只从一个中心城市向四周放射)向“双核心/多中心”转变，在发展中谋求多方面动态的相对平稀。 　　以京津双核为主轴，以唐保为两翼，根据需要与可能，疏解大城市功能，调整产业布局，发展中等城市，增加城市密度，构建大北京地区组合城市，优势互补，共同发展。 　　●实现大北京地区土地整体利用，综合平衡，强化生态建设 　　土地是大北京地区最为有限的、共同的资源，其利用必须兼顾短期与长期的需要，兼顾地方局部利益和区域共同利益，实现大北京地区土地利用的综合平衡与总体管理。 　　以环境容量为前提，大力保护生态环境敏感区与生态服务功能重要区，明确划定保护地区或限制发展地区，进行区域生态环境建设和流域综合治理，保护缺水地带的农田和林地，发展生态绿地，改善地表覆盖状态。 　　结合生态环境保护与建设，沿燕山与太行山山前、滨海、交通干线，开拓城镇发展地带，优选城镇走廊。 　　●建设综合交通运输体系，重组发展空间 　　区域交通技术的进步带来城市之间时空观念的更新，为地区空间结构调整带来新的可能性。要积极推进城际快速轨道网络建设，强化通道运载能力，为城市布局的扩展和城市体系的组织创造新的条件。 　　京津两大枢纽进行分工与协作，实现区域交通运输网从“单中心放射式”向“双中心网络式”的转变。 　　加强航空港、海港、信息港等交通通信枢纽与区域及城际现代化综合交通网络的有机联系。留出足够的发展余地，建设国际枢纽机场。沿海港口加强协作，合理分工，形成港口体系。 　　●采取“交通轴+葡萄串+生态绿地”的发展模式，塑造区域人居环境的新形态 　　沿交通轴，在合适的发展地带，布置“葡萄串”式的城镇走廊。根据实际需要，确定“葡萄珠”的大小和内容，并为未来的发展留有余地。在适当的地点，布置科技产业园区等新的城市功能区。 　　环渤海拥有综合优势 　　京津冀空间分隔、封闭，但具有港口与自然资源、科技资源等优势 　　《报告》称，珠江三角洲和长江三角洲都已形成了开放的、互动的、网络状的都市连绵区格局，城市之间、城乡之间联系紧密，既相互竞争又相互协作，适应了城市和区域发展的要求。 　　京津冀地区作为全国的政治、文化、信息中心和重要的经济区，从区域的空间结构看，却依然是分隔、封闭、被割裂，在空间发展上也互不对应，天津向东南发展，北京向西北延伸，河北被割裂为南北两块，经济、文化上均存在较大的区位落差，还没有形成有区域经济特点的发展模式。 　　《报告》认为，京津冀北地区实际上具有寻求区域整体协调发展的良好基础。从港口与海岸线的分布、自然资源、科技资源、人力资源等方面来看，京津冀北有两个直辖市，特别是有首都，其综合优势不比长江三角洲或者珠江三角洲差。一些问题，单独看来是有缺陷的，比如环境问题、水资源问题、缺乏出海口等，而这恰恰是京津冀北可以联手解决的，是整个区域协调发展的希望和出路所在。 　　巴黎30年变为多中心，《报告》建议北京发展多中心解决城市问题 　　《报告》还详细叙述了法国巴黎城区规划的变迁经过。1965年，法国面对巴黎地区城市化加速发展的空间需求，提出打破原有的单中心布局模式，沿主要交通干线建设新的城市极核，形成城市发展轴，构成区域空间结构的主体，标志着区域规划思想从以限制为主向以发展为主的转变。 　　1994年，法国又根据新的发展形势，提出通过建立“多中心的巴黎地区”和推进合理、可行、可持续的区域发展来提高区域整体的吸引力和竞争力。 　　《报告》总结一个世纪以来巴黎地区区域规划思想的演变得出四点启示，即：1、以区域规划来解决城市发展问题；2、以有选择的重点建设来促进区域的均衡发展；3、以区域交通基础设施建设来协调区域整体发展；4、以区域化的城市管理来保障区域发展目标的实现。 　　研究者指出，作为世界城市，北京必须有足够的发展空间和更高的环境质量。目前，特大城市北京的发展过于密集，发展形态是“摊大饼”如果不加以必要的政策调控，城市继续循此趋势蔓延，将导致一系列不良的后果。 　　《报告》认为，北京作为核心城市应做到“有机疏散”与区域范围的“重新集中”相结合，实施双核心或多中心都市圈战略，对核心城市无序的过度集中进行“有机疏散”，缓解空间压力。(图片及相关资料摘自《京津冀城乡空间发展规划研究报告》)