广州进行旧城改造的四大法宝

　　城市发展就是一个不断更新、改造的新陈代谢过程。自城市诞生之日起，旧城改造就作为城市自我调节机制存在于城市发展之中。 　　随着社会主义市场经济的发展，中国城市正经历着急剧而持续的变化，城市扩张速度大大加快，旧城改造也以空前的规模与速度展开。旧城改造工程浩大，更直接关系到广大居民的切身利益，因此，城市更新的问题，往往并不是简单的物质形态的更新，还会引发其后社会经济的全面重构等一系列问题。 　　我国城市普遍面临旧城改造的问题，尽快摘掉旧城区“脏、乱、差”的帽子，是广大人民群众和政府的共同愿望。而大规模的拆旧建新对旧城风貌的破坏严重，使地方特色的建筑形式迅速萎缩。此外，由于规划管理等方面存在诸多问题，带来更多难以解决的交通、环境压力。 　　旧城改造牵一发而动全身，拆迁是旧城改造中重要的一步。在城市拆迁过程中，有的地方政府和部门不能依法行政，态度粗暴，有的还动用黑社会势力，采用欺骗或恐吓手段，停水、停电，强迫居民进行搬迁；有些地方的领导为了谋取政绩，大搞“政绩工程”，造成了拆迁规划不合理，安置补偿不到位；甚至还有因为野蛮拆迁引发的恶性事件发生。 　　当前旧城改造工作如果不能解决上述问题，就会直接影响城市的健康发展。面对众多难以回避的问题，旧城改造到底路在何方？广州在解决旧城改造问题上，结合自身实际，摸索出4大法宝。 　　科学规划，为城市发展留下空间 　　广州市极为重视城市规划。 　　广州市提出：规划必须要有前瞻性和科学性，做到一、二十年都不落后，以适应城市发展的需要。规划要与城市化水平相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境设计和空间设计，特别要注意保护国土资源和防止环境污染。要调整好新住宅区内的区域划分和功能布局，充分兼顾经济功能和其它社会服务功能的协调，逐步营造高质量的生活环境，避免低水平的简单重复。对重点地段、风景名胜区域的设计，既要与整体规划相一致，又要突出个性和品位，使之成为一个独特的人文景观。规划要体现对文化古迹的保护，建筑设计要能体现出岭南建筑特色的城市文明社区。在建设过程中，要遵守旧城保护的要求，延续城市整体特色，而不应该一味提高建筑高度和强度，对旧城传统风貌造成无法挽回的破坏。2000年，广州率先在全国编制城市发展战略规划，提出了“南拓、北优、东进、西联”的发展战略，建设以“山”、“城”、“田”、“海”为自然生态特征的适宜创业发展和生活居住的现代化中心城市。2003年11月，广州市委市政府更专门邀请吴良镛院士、周干峙院士、李文化院士、王颖院士等全国规划、建筑、交通、生态专业的著名专家，对广州的规划进行评价和总结。 　　《规划》自2000年实施以来，优化了城市功能布局，着力拓展了城市空间。以往受行政区划和自然地理条件的制约而形成沿白云山和珠江发展的“L”形广州已经变了模样。多中心组团式城市结构现雏形。 　　拓展交通，拉伸城区 　　旧城改造根本的出路和前提在于疏解现有的旧城功能。只有在充分建设新区、增强新区吸引力、使旧城负荷主动减轻的基础上，旧城改造和保护的工作才能够更容易、更健康地施行。 　　广州市市长张广宁说，城市要拉开，新城区应该顺着地铁，地铁在哪个方向，我们就朝着哪个方向规划。 　　3年来，广州市拉开城市建设，以市政道路为突破口开辟新城区，走出了城市建设多年来在老城区打转转的圈子。通过地铁和绿化开拓新城区。 　　市发展计划委员会梁永处长说,广州市政府集中全力把全市向外拓展的交通和基础设施建设好。特别是针对周边的新城区，先把路网、码头、桥梁以及小学、中学、高中、住宅、医院、商业服务等整个生活上的配套做好。张广宁表示，今后广州要继续保持对城市建设的高强度投入。2004年广州城建将创历史最高纪录，投资216亿元。 　　在如此大量资金的投入支撑下，广州的城市交通主骨架不断在延伸，“道路网”、“轨道网”、“绿网”和“水网”齐头并进，使得广州适宜居住的地区飞速向外延伸。广州市适宜居住的面积越来越大，而顺畅的交通却让人感觉广州越来越小，生活越来越方便。 　　张广宁强调，城市交通是城市的动脉。加快高快速路网和中心城区交通主干道路网建设。积极推进轨道交通系统建设。规划到2010年，投入400亿-500亿资金建设轨道交通，力争建成200公里左右的城市轨道交通网络。 　　依靠新区抽疏老城区人口 　　交通顺畅，配套设施齐备，空气清新，环境秀美，再加上地价便宜，随着交通和基础设施向外扩展，房地产项目也在新城区迅速展开。 　　在总体规划指导下，广州高起点开发建设新城区。展开新机场物流和高新技术产业区、东部产业带、南沙开发区、大学城周边地区、未来广州新城、农村中心镇、增城和从化等9个片区的规划工作。建设田园风光现代化卫星城，2004年再重点扶持5个中心镇建设，逐步形成20万左右的人口规模，把中心镇建设成为具有田园风光、适宜创业发展和居住生活的现代化卫星城。 　　由于政府前期建设到位，新城区的房地产项目在交通、基础设施以及周边环境等各个方面都超越老城区。同时，政府还为老城区居民购买新商业楼盘项目提供优惠政策。这样一来，老城区的居民也很愿意迁到新社区——毕竟在老城区居住存在诸多不便，更谈不上生活品质。 　　依靠市场经济手段，居民自主选择，老城区居民逐渐分流到新建城区。 　　拆房建绿 　　老城区的居民走了，广州市开始面对另外一种诱惑。 　　老城区地处城市核心区，地理位置优越，寸土寸金。因此，任何政府也不可能放任这些价值数亿元的土地撂荒。在我国其他一些城市，这些拆迁空出的核心地段大多要面临重新开发。政府则获得了数目可观的土地出让金。 　　在北京，从20世纪80年代末开始，随着房地产开发以及土地市场的放开，北京市旧城的开发方式也由政府主导，改变为市场投资为主。开发商成了旧城改造中事实上的决策者。 　　在这种拆迁方式中，经济效益较低的居住用地提升为更具有市场回报的商业用地；大批四合院区被拆除，兴建高密度的住宅楼，还有大部分土地被办公、商业等高强度开发取代。2000年开始，北京拆除危旧简易楼后兴建新经济适用房，同样增加了老城区的居住密度。最终使得北京旧城在交通、环境等方面的问题不断恶化。可以操作的土地资源基本耗尽。 　　广州则没有走这样一条注定要失败的老路。张广宁说：老城区一定要释放出来。每年数以百亿计的城市建设资金也使得广州有这样的气魄说这样的话。 　　广州市在老城区划出15块地，拆迁之后全面建设绿地，并且在地下建停车场，而不再兴建新的住宅项目。 　　广州市领导说：“我们不能被开发商牵着鼻子走”。广州拒绝用城市中心的土地换取数以亿计的收入，却为广州带来了更多的发展机会：老城区的人口密度越来越小，绿化面积越来越大。交通、污染等一系列困扰老城区多年的问题迎刃而解，旧城改造得以顺利实施。 　　广州市领导说过：我们工作的最终目的和落脚点，就是要提高广州市民的生活水平和生活素质。 　　编后：需要政府做的，只是投资把周边的交通和基础设施建设好 　　1.政府按照规划，把郊区的交通和基础设施建设好 　　2.因为交通便利，地价便宜，房地产公司会投资建设新社区 　　3.新的房地产项目在交通、基础设施以及周边环境等各个方面都超越老城区 　　4.政府为老城区居民购买新楼盘项目提供优惠政策 　　5.依靠市场自主选择，老城区居民逐渐分流到新建城区 　　6.在老城区拆旧房，建设绿地和地下停车场，不再兴建新的住宅项目 　　城中村改造与白云区经验 　　广州市区的面积在飞速拓展，过去广州在城市规划中，一直将“城中村”视为独立的用地单元，采取“保留村镇用地”的做法将“城中村”绕过去。因此，渐渐把以往的郊区农村包围在城市之中。随着城市的发展，乡村土地并没有变化，农民也并没有转化为市民……“城中村”反而成为城市发展的顽疾。 　　“城中村”是在城市总体规划内仍实行农村集体所有制、农村管理体制的“都市村庄”。由于“城中村”的管理体制与城市社区管理体制的不适应，综合管理的不当，再加之利益的驱动，导致村民乱搭乱建出租屋、房屋基础设施薄弱、环境卫生恶劣、社会治安复杂等现象，已成为城市管理的“死角”。严重影响城市综合竞争力的提升、城市功能的发挥和城市现代化的推进。 　　“城中村”改造难在它是一个复杂的系统工程，既有群众思想工作的难度，又有实行政策补偿的难度，还有成本投入的难度。如何破解这一道道难题？广州市白云区把政府调控和市场调节结合起来运作的经验值得重视。 　　撤村改制 　　对城市化程度较高的村和管理区实行撤村改制。完成社区居委会调整。原“城中村”的二元化管理体制，从户籍管理、土地使用、房屋建造、计生政策、税费缴纳、家庭经济主要来源、市政设施建设管理维护及投入机制等各个方面，区分着“居民”和“农民”。地区管理职能与作用难以充分发挥，管理水平长期处于低下、混乱、落后的状态。 　　白云区意识到：改造“城中村”与改革“城中村”管理体制，其实就是一个问题的两个方面，前者可以看成是“硬件”的改造，后者可以看作是“软件”的改革；只有把改制和改造有机结合起来，软硬并举，内外兼治，才能彻底解决“城中村”问题。 　　广州市白云区的做法是：加快撤镇设街区域与城市管理体制接轨。农民成建制转为城市居民；撤销村民委员会，调整和新建社区居民委员会；在撤村建居的基础上，推进经济联社管理体制改革，强化社务公开和财务公开。根据市配套措施，逐步理顺原农村集体土地、房屋、集体资产权属和市政水利设施、学校、环卫、计生、治安管理等问题。原村办学校由教育部门直接管理；“城中村”环卫工作走社会化、专业化管理的路子。积极引导原村集体经济组织实行股份制改革，建立完善与城市化要求相适应的股权界定、股权配置和股权流转新机制。完善原农村合作经济股份制，村集体经济组织改制后成为股份制企业，固化村民股份，公司化改制集体经济组织。进一步完善社区合作经济组织股份合作制。逐步建立现代企业制度。 　　改造与市政道路建设相结合 　　由于“城中村”改造是工程浩大的系统工程，要在短期内迅速扭转辖区内脏乱差的面貌，必须找准工作突破口，以点带面，全面推进改造工程。广州市走出了一条以基础设施建设为重点、以市政道路为突破口的发展道路。 　　“城中村”区域内的道路，绝大多数是原农民在历史上自发组织建设的“机耕路”，路网布局不合理，窄短弯的断头路和丁字路多，道路排水等系统不完善。这不仅给群众出行、生活居住带来不便，而且也给社会治安、防火、环卫等街道工作造成巨大压力。“城中村”这种村镇规划显然不能适应现代化城市的需要，因此要尽快出台新的“城中村”规划，规划要首先从道路系统的改造、绿化条件的改善、公共服务质量的提高以及市政设施建设的完善等方面着手。 　　经过深入细致的调查研究，广州市以打通、拓宽、拉直断头路和丁字路为突破口，逐步改善新设街道的市政基础设施。工作中，街道秉承“拆字当头”的原则，敢于碰硬，开展清拆行动，清拆了大量路基上、路两旁等有违城市规划发展要求的建筑物和有碍城市景观的防盗网。通过清拆行动，拆出了一片城市道路建设的新天地。 　　广州市政府陈耀光秘书长介绍：在“城中村”里规划出若干条交通干道，象切豆腐块一样，把“城中村”分割成若干小块。以市政道路的建设推动“城中村”的改造。凡是在规划路上的建筑一律拆除，同时给农民一定的补偿;“城中村”也不是全拆，依靠道路分割成小块。“化整为零”使得改造的第一步比较好解决。 　　在高标准建设城市道路的过程中，实施市政道路建设的“4个整治”配套工程：完善道路的下水道、建设绿化带、配套路灯及进行道路两边建筑物立面整饰工作。通过市政道路建设，新增一批高标准的城市道路，化紊乱为有序，梳理并逐步形成崭新的城市街区方块格局；其次，清拆了大量建筑物后，化密为疏，大大降低了“城中村”的城市容积率，改善了居住环境。 　　改造与发展相结合。街道党工委在拆建整治的同时，提出“拆到哪里，建到哪里”，“路通到哪里，漂亮到哪里，光亮到哪里，兴旺到哪里”等工作思路，并制定出拆建管结合、重在建设的工作方案。在改造中，白云区相继改建、新建了一批商业用途的建筑和物业，改善了群众日常购物环境。结合远景路畅通工程，进行远景路商业街规划，计划建设成为可媲美北京路的商业步行街。 　　普及新的“利益观”推动“城中村”改造 　　“城中村”改造，是利益的一次再调整。势必触动原住民、企事业单位、集体经济组织的直接利益。 　　在“城中村”改造过程中，部分居民只看到城中村改造给他们带来的短期利益损失，看不到城中村改造给他们带来的远期收益。城中村居民的收入来源主要是房屋租金和股份分红，拆迁改造会使他们的租金收入和股份分红减少，部分居民不愿意忍受这种阵痛，从而对“城中村”的改造有抵触。有的集体经济组织干部认为“城中村”改造要拆除集体经济组织的物业，影响集体经济组织的收入，因而不愿意“城中村”改造。另外，现在集体经济组织承担着大量的“城中村”管理和市政设施建设费用，“城中村”改造给集体经济组织所带来经济损失，加重集体的经济负担。 　　白云区区长欧阳知说：“原居民是城市化建设的参与者、建设者和受益者。维护好‘城中村’居民的利益，是改造能否成功的关键”。白云区把维护集体经济组织和居民的利益作为工作的出发点。从实际出发，创造性地执行政策规定。在推进“城中村”改造过程中，注意处理好街道、集体经济组织和居民3方利益关系，处理好长远利益与短期利益、整体利益与局部利益、集体利益与个人利益的关系，处理好破与立、拆与建的关系。在不损害国家利益、集体利益的前提下，尽量给群众一些政策性的补偿和一定的资金扶持，使群众得到实实在在的好处。充分调动集体经济组织和居民参与改造的积极性。 　　街道领导和干部职工深入群众中去，向群众讲清“城中村”改造的重要意义，让群众明白一个道理：“城中村”改造，也是一项改革，会使部分利益受到损害，但损害的是短期的、局部的利益,得到的是整体的、长远的利益。在实际工作中，街道广泛发布公告，让群众有知情权，从而使群众理解和支持“城中村”改造。 　　其次，广州市在改造中普及资本化观念。旧村改造形成的各种有形无形资产，转化成增值的活化资产，并通过有效运作，最大限度地实现资本的增值和盈利。原有的宅基地、村集体土地变为国有土地，使地价升值；合理调整住宅用地和商业用地，拉开立体空间，向空间要面积。这样，虽然原有可利用的土地有限，但拿出一定面积搞公共设施后，最后分配给居民的住房面积比原有的还扩大了许多。居民旧房换新房，小房换大房，房屋面积增加，质量提高，环境优化，今后的租金收入也更为可观。向空中要面积，向环境优化要房产增值，就是这一观念的全新注释。 　　有针对性地解决“城中村”居民的实际问题 　　“城中村”改造要通过市场手段、调动农民的积极性来解决，仅仅依靠简单的行政命令很难解决。因此，广州市针对“城中村”改造的实际情况，出台了一系列加快“城中村”改造的相关政策。 　　“城中村”改造将是农村体制向城市体制的转变。体制的转变涉及到税费问题，为了调动“城中村”集体经济组织和居民改造“城中村”的积极性，广州酌情减免了新村建设和商业街建设所应缴纳的税费。在开通的路两旁，划出一定的土地，不收土地出让金，发展农民的商贸活动，调动农民的积极性。 　　其次，房屋出租是“城中村”居民的重要经济收入来源，改造一旦展开，出租屋租金收入将面临锐减甚至断绝。此外，大量村社集体的物业改造也面临清拆，村社集体经济收入会有所下降。为了维持“城中村”集体经济组织和居民一定的收入水平，市政府在土地使用政策方面给予一些优惠，如在不影响城市总体规划的情况下，改变一些土地的使用性质，让“城中村”集体经济组织建设物业出租，增加集体经济组织的经济收入。 　　此外，白云区还利用新建道路两边的空地或拆迁后的闲置空地，在不违反城市规划和经规划报建批准的前提下，帮助、支持集体经济组织或原居民投资建设高档次的商铺或建设商业广场，以弥补因拆迁给集体经济组织和原居民带来的经济损失。 　　为了促进“农转非”居民由“村民”向“市民”的角色转换，白云区强化教育培训，免费为“农转非”居民提供一次就业技术技能培训。而且针对从农民变市民的这类人群的特点，采用大众喜闻乐见而又生动活泼的有效形式，开展各种有益的群众性活动，把“知识技能的传授、经营城市的方略、参与市场竞争的招数”等知识寓于各种活动之中。引导其向非农产业转移，更新观念，树立新的生活观、就业观、消费观和婚育观，形成适应城市化的文明行为习惯和道德规范。 　　兴建农民公寓，营造城市环境 　　白云区积极协调有关部门，让居民在原村预留地上完全按照城市住宅小区、商品房的标准建设农民公寓。 　　农民公寓的兴建，使居民群众改变了过去单家独户、“上有天下有地”的居住习惯，并腾出了“城中村”改造、城市发展的空间。 　　在颜乐天纪念小学前，一个占地4200平方米的乐天广场，取代了原“城中村”乱搭乱建的窝棚和破烂低矮的违章建筑群；在沙涌地段，拆除了沙涌上1.6万平方米违建后，建起了一个花草遍地、绿树如茵的沙涌公园；在大围地区，杂草丛生、人迹罕至的闲置用地上，规划建设了一个占地5万多平方米、拥有足球场、蓝球场、羽毛球场等体育活动区域和花草树满园的棠溪体育公园。 　　白云区仅棠景街一处，就新增绿化面积91280平方米，新建群众文体休闲场所11个共96000平方米，改建、兴建商业步行街、商贸中心12个共63100平方米，兴建农民公寓21栋共61000平方米，动迁“城中村”居民2300户11500人…… 　　新增的群众性休闲场所，极大地改善了当地人民的居住环境和生活质量，使“水泥森林”城市居住面貌大变样。 　　农民很讲实际。路修好了，新的公寓环境好，居住条件好；集体和群众切身感受到“城中村”改造的实惠，在目睹了居住环境的喜人变化后，在感受到环境变化所带来的经济效益和社会效益后，也迅速转变了对“城中村”改造的态度——由最初的质问：“街道为什么要拆我们的房子？”转变为承诺：“如果有需要，我们支持街道，愿意无偿献地用于公共设施建设”。 　　创造性融资 　　“城中村”由于历史原因，道路、市政基础滞后，改造需要投入的资金很大，加上“城中村”建筑密度大，拆迁安置所需的资金也很大。而建设新村所需的资金更是一笔巨大的数字。改造一个“城中村”所需的资金数以亿计，这一大笔钱从哪里来？ 　　白云区的做法是：运用市场机制进行优化配置，最大限度发挥有限的城市资源的作用，提高城市资源经济效益和社会效益。 　　在不直接投资、不进行商品性开发的前提下，政府要加大对“城中村”的市政和配套设施的投入和建设。但是，单靠一方面的投入是不够的，必须多元化融资。这就是说，除了群众集资一部分、银行贷款一部分、财政情况好的补助一部分以外，要用优惠政策激起投资者的投资兴趣，以此吸收大量的民间资本，从根本上解决建房资金缺口的困难。 　　一是充分发挥辖区企业的资源。贯彻“谁受益，谁投资”的思路，动员受益企业捐资建设道路等市政基础设施，形成投资主体多元化的模式，有效地解决了改造资金问题。例如在整治、拆除棠溪村口临街商铺后，地区集体经济组织和居委会主动无偿提供绿化用地，并投资70多万元兴建了棠溪绿化广场；广州时代发展集团出资修建了松云街、水边街道路和时代绿化广场。 　　二是充分发挥环境等无形资产的作用。通过环境改善提高商铺的租金价格，收到了明显效果。整治后的乐嘉商业广场附近的商铺租金由原来十几元/平方米提高到几十元甚至上百元/平方米，乐天广场旁的商铺租金由原来十几元/平方米上升到300多元/平方米。 　　白云区“城中村”改造实践告诉我们，改造“城中村”，政府既要宏观调控，又要靠市场调节。宏观调控，要考虑市场经济的环境；市场调节，离不开政府调控。只有把“看得见”的手和“看不见”的手结合起来运作，才能闯出一条“城中村”改造的成功之路。