让理性主导城市规划

　　———解读新出台的《长沙市城市规划管理办法》本报记者李杜 　　 　　编者按一座气质独特城市的设计，或许要几代人接力才能完成，但科学、理性而又留有成长空间的设计规则必须一脉相承。为此，市政府法制办、市规划局依据国家、省、市有关法律、法规、规章和政策的规定，同时总结我市城市规划管理经验，并借鉴上海、深圳等城市的成功做法，起草了新的《长沙市城市规划管理办法》（以下简称《办法》），经市政府第12次常务会议通过，于2003年8月15日起正式实施。本期法制经纬将就《办法》中读者关注的热点问题进行解读。 　　 　　城市规划更科学，更理性，更严格地按章办事，将成为城市品位提升的重要保障。 　　 　　①六大创新让规划制定有法可依 　　 　　随着新《办法》的颁布实施，我市于1993年制定施行的原有关城市规划管理的规定，已被赋予全新的内容，这其中包括六大创新举措，分别为：设计招标制、专家审查制、方案公示制、审批责任制和过错追究制、规划管理的正副本制。 　　 　　根据《办法》第八条：制定城市规划，必须坚持民主决策、公众决策，实行设计招标制、专家审查制、方案公示制。第十九条规定：建设单位或个人取得用地红线图后应向规划行政主管部门申请换发建设用地规划许可证（正本），凭建设用地规划许可证（正本）方可办理土地使用证。第五十五条规定，城市规划管理实行审批责任制和过错责任追究制。 　　 　　②管理权限收归市一级 　　 　　根据《湖南省〈城市规划法〉实施办法》有关规定和《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》等有关文件的精神，市一级规划管理权不得下放，城市规划区及其边缘地带的各类开发区和大学城、科技园、度假区等的规划建设，都要纳入城市的统一规划管理。为此，《办法》修改了原《办法》中长沙市城市规划区实行市、区两级规划管理体制的规定，确立了城市规划集中统一管理的体制。《办法》第四条规定：市、县（市）人民政府规划行政主管部门负责本行政区域内的城市规划管理；规划行政主管部门的派出机构按照规定的权限负责辖区内或指定区域内的城市规划管理工作。同时，特别规定：长沙县、望城县已纳入长沙市城市规划区范围的地域的规划管理工作，由市规划行政主管部门统一管理或委托所在县规划行政主管部门管理。 　　 　　③规划管理同心协力齐抓共管 　　 　　由于城市规划管理综合性很强，除了城市人民政府和规划行政主管部门，还需各部门和单位履行自己的职责，共同配合做好城市规划管理工作。为此，《办法》第五条规定：县（市）、区人民政府有关行政管理部门、街道办事处、乡（镇）人民政府应协助规划行政主管部门对辖区内的城市规划工作进行管理；第三十一条规定，建设、房产、工商等行政管理部门有共同遏制违法建设的责任；第三十条规定，设计单位、施工单位和人员必须承担按照规划进行设计、施工的责任，明确“未审定修建性详细规划或者没有规划设计条件（要点），设计单位不得承接设计任务，相关职能部门不得受理设计文件的审查”，“未取得建设工程规划许可证（副本）的，不得施工”。 　　 　　④公众参与自己城市自己规划 　　 　　公众参与是城市规划民主性的体现，城市规划制定、实施和管理要有充分的公众参与和相当的透明度。从我市情况来看，公众对我市城市总体规划修编、违法建设举报等都非常关注并积极参与。为真正实现自己城市自己规划，《办法》第六条、第八条、第十三条、第三十二条明确规定，社会公众对于城市规划制定、实施和管理拥有监督、知悉、参与等权利，并有权对违反城市规定的行为进行检举和控告。 　　 　　⑤城市设计提高城市规划管理效能 　　 　　城市规划编制滞后、深度不够曾经是我市比较突出的问题，因此而导致的重复建设、投资浪费、城市建筑品位不高一度成为长沙城市规划久治难愈的痼疾。《办法》根据《城市规划编制办法》（建设部令第14号）等规定，在第十条、第十一条作出了关于城市设计的规定，规定在编制城市规划的各个阶段，应对城市空间环境作出统一规划，城市重要地段应单独进行城市设计。 　　 　　近几年，城市设计崭露头角，并日益显示出其重要作用，将城市设计适时纳入政府规章，有利于提高我市城市规划管理的效能。《办法》第十一条还确立了规划备案制度，这有利于市规划行政主管部门对长沙市行政区域内建制镇总体规划的掌握和监督。 　　 　　⑥量化时限规划审批再提速 　　 　　近年来，我市规划行政管理部门改革不断向纵深推进，《办法》在第三章“建设用地规划管理”、第四章“建设工程规划管理”部分，进一步健全和完善了“一书两证”审查、许可、核发的条件、权限、程序、范围、时效、期限和责任。尤其是有关期限的内容，原《办法》未作明确规定，本《办法》在总结近年来我市规划行政主管部门缩短办事时限，开展窗口服务、公开承诺等实践基础上，对“一书两证”审批时限作了明确规定，如《办法》第十六条规定，建设单位申请办理建设项目选址意见书的，规划行政主管部门审查符合规划要求的，应在受理之日起10日内核发建设项目选址意见书……第二十八条规定，规划行政主管部门办理已审定修建性详细规划的建筑类建设工程规划许可证（副本）的总时限为28日，办理未审定修建性详细规划的建筑类建设工程规划许可证的总时限为42日，办理市政类建设工程规划许可证的总时限为20日。 　　 　　⑦私房建设取消层数限制 　　 　　《办法》完善了私房建设的规划管理规定。原《办法》对私房建设的用地范围、层高、层数作了规定，如规定“旧城区改建、扩建私房必须控制在两层以下”。在实践中，群众容易误解为：私房建设不管是否符合城市规划，都可以建两层。这样就没能体现城市规划对城市建设的指导作用，增加了城市建设特别是旧城改造的成本。《办法》对此作了修正，对私房建设不施加额外限制，只要符合城市规划，遵循国家法律、法规和政策的规定，就可以按规划确定建筑层数，体现了城市规划的平等性；而不符合城市规划的，只有在成为危房的情况下，方可批准原址、原面积和原高度改建。 　　 　　⑧临时建设从严控制 　　 　　为了杜绝和克服临时用地和临时建设过多过滥，《办法》按照从严控制的原则，规定了临时用地和临时建设的规划管理。 　　 　　根据《办法》第二十五条、第四十二条、第四十三条、第四十四条，临时建设用地一般不超过两年，使用期满或国家建设需要时，应无条件清场腾地；规划行政主管部门应严格控制临时建设工程的审批，其他任何单位或部门均不得审批；临时建设工程不得超过两层，使用期限不超过2年。对于占用城市道路红线影响近期规划实施，有碍城市道路交通，侵占城市绿地、广场等公共活动场地，侵占城市高压供电通信走廊、压占城市地下管线或影响近期管线埋设，影响城市景观的临时建设申请，不得批准。 　　 　　⑨市政工程不得随意“开肠破肚” 　　 　　为严格规划监督管理，杜绝市政工程随意对城市肌肤“开肠破肚”，《办法》第三十七条规定：“在市政道路上开设道路进（出）口或市政管线的接口，架（敷）设临时市政管线，设置临时路口及施工通道的，均需向规划行政主管部门申请办理有关手续”。此外，《办法》还增加了管线综合、同步设计并敷设各种市政管线、弱电管线同沟敷设（第三十七条），二环线内的主次干道及其他重要地段不得新设架空线路（第三十八条）等规定。 　　 　　⑩违法追究完善执法手段 　　 　　对于违反城市规划管理的行为，《办法》比较全面地规定了应当承担的法律后果。如：《办法》第四十五条规定了未取得建设用地规划许可证占用土地和违反建设用地规划许可证使用土地的法律责任，第四十六条规定了未达到规划行政主管部门审批要求的绿化用地面积和停车场（库）面积的法律责任；第四十七条规定了未经规划行政主管部门复验建设位置并取得合格证明而继续施工的法律责任；第四十九条规定了擅自在市政道路上开设道路进（出）口或市政管线的接口、架（敷）设临时市政管线，开设临时路口及施工通道的法律责任；第五十一条、五十二条规定了规划设计单位违法设计、施工单位违法施工的法律责任。