叶裕民：以人为本将成为城市规划的重心
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2012-12-06
来源：景观中国网
当前中国正处在转型期的探索阶段。城市规划领域也在这一历史潮流中提出了“以人为本”的规划理念。这一理念将对中国未来的城市规划产生哪些影响？它如何与我国的制度改革、城市化进程和建设和谐社会结合起来？带着这些疑问，记者采访了中国人民大学城市规划与管理系主任叶裕民教授。
当前中国正处在转型期的探索阶段。城市规划领域也在这一历史潮流中提出了“以人为本”的规划理念。这一理念将对中国未来的城市规划产生哪些影响？它如何与我国的制度改革、城市化进程和建设和谐社会结合起来？
带着这些疑问，记者采访了中国人民大学城市规划与管理系主任叶裕民教授。
记者：中国城市规划要从“以物为本”向“以人为本”转变，您是否同意这一说法？什么是“以人为本”的规划理念？
叶裕民：这一说法高度概括了中国城市规划当前转型发展的方向和目标，即从以前的物质规划、技术规划转向以人为本的城市规划。
一个城市“人的需要”首先表现为公共利益的需求。新时期规划要由原来的经济增长导向向公共利益导向转型，把城市发展的长远利益、整体利益放在首位，在规划中为各阶层参与并分享城市发展的成果提供空间载体和路径。特别是要在规划中关注低收入阶层、外来农民工阶层利益上升的通道。
具体而言，“人的需要”首先是指人的社会性需要，比如人的住房要求。长期以来流动人口在城市得到了就业岗位，但居住需求没有得到解决。以物质和技术为导向的城市规划增加了工厂用地、商业用地、政府管理用地和当地户籍人口的居住需求用地，而忽视了以农民工群体为代表的流动人口的社会性需要，导致了大量的农村非法建筑问题和城中村问题，也是中国流动人口长期居无定所的重要原因。
“以人为本”的理念还体现在对生活性物质空间和人的生活品质的关注中。在物质规划理念的导向下，以前的规划服从于经济发展需要，较多地关注经济性基础设施，较少关注生活性基础设施，包括教育设施、公共医疗设施、体育设施、文化设施等。大部分基础设施规划与管理是按照户籍人口数量规划的，没有考虑新增流动人口的需求，由此带来大部分城市生活性基础设施短缺和过度拥挤，降低了居民生活质量。
以人为本的规划要求照顾到城乡全体居民发展的诉求。2007年《城乡规划法》出台，已经将中国规划广泛而普遍地由城市向乡村延伸，但是，总体看来，目前的乡村规划大部分是“微型城市规划”，缺乏根据乡村特点对农村的经济社会发展作总体安排，特别是普遍的就乡村论乡村，如何在统筹城乡发展的框架下去谋求农村现代化，谋求农村经济的发展和农民福利的增加，还是一个需要加强研究和关注的最大课题。
记者：您觉得在城市的规划、设计、建造中，科学原则、美学原则和以人为本之间是什么关系？
叶裕民：在城市规划发展的过程中，科学、美学和以人为本的原则都是非常重要的。其中，以人为本是最根本的原则，它包含了科学原则和美学原则。“以人为本”是人类社会演进的基本规律，本身具有其科学性。
城市规划领域的科学原则在经典的《雅典宪章》中得到完美体现，它根据当时杂乱无章的发展格局提出城市规划的目的，把城市清晰地划分为不同功能的区域。
从功能分区的角度看，《雅典宪章》具有历史进步性。但是，随着经济的进一步发展，大城市的经济发展重心转向高新技术产业和现代服务业，这些产业低碳、绿色，与居住功能的冲突性减弱。为了提高生活质量，城市规划越来越超越《雅典宪章》，走向职住平衡的紧凑规划。关注生态环境，关注历史遗产保护，关注住房与居民生活质量，关注大批新进入城市的农村人口发展的需要，这就是《马丘比丘宪章》的进步。同样以人为本，在不同的经济和技术发展时代，规划方案是不一样的，但是以人为本却是规划不变的追求。
可以说，城市规划领域的科学原则是与时俱进的。经济的发展，产业结构的演进，人在不同阶段的不同需要，都要求城市规划有不同的空间安排，这完全取决于因地制宜的科学性。所以科学原则和以人为本具有一致性。
关于美学原则，在西方国家的城市规划史上，19世纪曾经有过一场起源于芝加哥的“城市美化运动”，这一运动后来风靡西方国家。很多城市为了“美化”将大量人力、物力、财力投向广场和绿化项目，使得政府财政难以为继。同时大型项目反而降低了市民生活的便捷性。这说明单纯追求所谓“美”是不适宜的，对“美”的追求要与人的需求和经济发展水平相契合。
城市规划设计中的美不是单独美学意义上的美，而是与人的尺度和人的需求相适应的美，并且要将“自然之美”与“社会公正之美”及“历史文化之大美”相结合。每个城市都有自己独特的历史人物和历史事件，它们是这座城市的记忆、骄傲和独特的凝聚力。所以在城市规划时要把这种文化理念充分挖掘出来，这是城市规划美学应该贯穿的基本特征。
记者：城市规划应该怎样做才符合我国当前经济社会的发展需要？
叶裕民：我国目前城市规划的核心问题是没有反映新增城市人口的需要。城市化发展的核心是两个转化：一是通过空间流动实现农村人口向城市人口的转化；二是通过社会流动实现城市边缘人群向社会中间阶层的转化，最终形成以中产阶级为主的社会结构。改革开放30年来，城市只提供给这些新增成员生产性空间，而没有向其提供生活性空间，这实际上是没有满足城市化的要求。
城市化的最终目的是将城市边缘人群转化为中产阶级，整个社会以中产阶级为主，社会才会走向稳定。在这个过程中，进入城市只是第一步，社会还需为这些人提供发展的条件。首先是人的学习的需要。但我国目前尚没有面向农民工的教育培训体系，没有给他们全面的培训和上升的机会。上升通道的阻塞会导致边缘阶层的积累，这是与社会发展的趋势相违背的。其次还应包括医疗和社会保障等等。
我们需要关注的首先是健康、住房，其次是教育培训，再次是制度性保障，最后是社会性基础设施的完善。这四个方面的改善势必会带来城市边缘群体的工作热情，加速完成产业结构的转型。
记者：在城市规划中，是否存在非科学性决策影响规划的现象？
叶裕民：现在城市规划中的非科学决策肯定是有的，主要来自以下几个方面。第一是当前城市运行的机制当中，地方政府的执政理念尚未完全转移到“以人为本”上来，还是较多地关注经济增长、少数利益集团的需求和城市物质工程。“政绩工程”必然导致不能从整体上对城市进行规划，使得很大一部分人和人的很多方面的需求得不到关注，由此造成规划决策的非科学性。
影响城市规划决策科学性的另一个因素来自规划师自身。城市规划师是一批具有社会责任感的精英分子，他们有很好的教育背景和社会追求。但我国的城市规划大部分是由建筑学背景的规划师来设计，这种工学背景使得他们对物质规划和技术规划得心应手，但由于缺少经济社会发展的相关知识结构，他们并不能完全透彻地理解城市发展过程中的规律和人的需求，很多规划师空有“以人为本”的价值追求，但是却缺乏“以人为本”规划的实践能力，使得很多规划方案没能深刻体现“人”的需要。
带着这些疑问，记者采访了中国人民大学城市规划与管理系主任叶裕民教授。
记者：中国城市规划要从“以物为本”向“以人为本”转变，您是否同意这一说法？什么是“以人为本”的规划理念？
叶裕民：这一说法高度概括了中国城市规划当前转型发展的方向和目标，即从以前的物质规划、技术规划转向以人为本的城市规划。
一个城市“人的需要”首先表现为公共利益的需求。新时期规划要由原来的经济增长导向向公共利益导向转型，把城市发展的长远利益、整体利益放在首位，在规划中为各阶层参与并分享城市发展的成果提供空间载体和路径。特别是要在规划中关注低收入阶层、外来农民工阶层利益上升的通道。
具体而言，“人的需要”首先是指人的社会性需要，比如人的住房要求。长期以来流动人口在城市得到了就业岗位，但居住需求没有得到解决。以物质和技术为导向的城市规划增加了工厂用地、商业用地、政府管理用地和当地户籍人口的居住需求用地，而忽视了以农民工群体为代表的流动人口的社会性需要，导致了大量的农村非法建筑问题和城中村问题，也是中国流动人口长期居无定所的重要原因。
“以人为本”的理念还体现在对生活性物质空间和人的生活品质的关注中。在物质规划理念的导向下，以前的规划服从于经济发展需要，较多地关注经济性基础设施，较少关注生活性基础设施，包括教育设施、公共医疗设施、体育设施、文化设施等。大部分基础设施规划与管理是按照户籍人口数量规划的，没有考虑新增流动人口的需求，由此带来大部分城市生活性基础设施短缺和过度拥挤，降低了居民生活质量。
以人为本的规划要求照顾到城乡全体居民发展的诉求。2007年《城乡规划法》出台，已经将中国规划广泛而普遍地由城市向乡村延伸，但是，总体看来，目前的乡村规划大部分是“微型城市规划”，缺乏根据乡村特点对农村的经济社会发展作总体安排，特别是普遍的就乡村论乡村，如何在统筹城乡发展的框架下去谋求农村现代化，谋求农村经济的发展和农民福利的增加，还是一个需要加强研究和关注的最大课题。
记者：您觉得在城市的规划、设计、建造中，科学原则、美学原则和以人为本之间是什么关系？
叶裕民：在城市规划发展的过程中，科学、美学和以人为本的原则都是非常重要的。其中，以人为本是最根本的原则，它包含了科学原则和美学原则。“以人为本”是人类社会演进的基本规律，本身具有其科学性。
城市规划领域的科学原则在经典的《雅典宪章》中得到完美体现，它根据当时杂乱无章的发展格局提出城市规划的目的，把城市清晰地划分为不同功能的区域。
从功能分区的角度看，《雅典宪章》具有历史进步性。但是，随着经济的进一步发展，大城市的经济发展重心转向高新技术产业和现代服务业，这些产业低碳、绿色，与居住功能的冲突性减弱。为了提高生活质量，城市规划越来越超越《雅典宪章》，走向职住平衡的紧凑规划。关注生态环境，关注历史遗产保护，关注住房与居民生活质量，关注大批新进入城市的农村人口发展的需要，这就是《马丘比丘宪章》的进步。同样以人为本，在不同的经济和技术发展时代，规划方案是不一样的，但是以人为本却是规划不变的追求。
可以说，城市规划领域的科学原则是与时俱进的。经济的发展，产业结构的演进，人在不同阶段的不同需要，都要求城市规划有不同的空间安排，这完全取决于因地制宜的科学性。所以科学原则和以人为本具有一致性。
关于美学原则，在西方国家的城市规划史上，19世纪曾经有过一场起源于芝加哥的“城市美化运动”，这一运动后来风靡西方国家。很多城市为了“美化”将大量人力、物力、财力投向广场和绿化项目，使得政府财政难以为继。同时大型项目反而降低了市民生活的便捷性。这说明单纯追求所谓“美”是不适宜的，对“美”的追求要与人的需求和经济发展水平相契合。
城市规划设计中的美不是单独美学意义上的美，而是与人的尺度和人的需求相适应的美，并且要将“自然之美”与“社会公正之美”及“历史文化之大美”相结合。每个城市都有自己独特的历史人物和历史事件，它们是这座城市的记忆、骄傲和独特的凝聚力。所以在城市规划时要把这种文化理念充分挖掘出来，这是城市规划美学应该贯穿的基本特征。
记者：城市规划应该怎样做才符合我国当前经济社会的发展需要？
叶裕民：我国目前城市规划的核心问题是没有反映新增城市人口的需要。城市化发展的核心是两个转化：一是通过空间流动实现农村人口向城市人口的转化；二是通过社会流动实现城市边缘人群向社会中间阶层的转化，最终形成以中产阶级为主的社会结构。改革开放30年来，城市只提供给这些新增成员生产性空间，而没有向其提供生活性空间，这实际上是没有满足城市化的要求。
城市化的最终目的是将城市边缘人群转化为中产阶级，整个社会以中产阶级为主，社会才会走向稳定。在这个过程中，进入城市只是第一步，社会还需为这些人提供发展的条件。首先是人的学习的需要。但我国目前尚没有面向农民工的教育培训体系，没有给他们全面的培训和上升的机会。上升通道的阻塞会导致边缘阶层的积累，这是与社会发展的趋势相违背的。其次还应包括医疗和社会保障等等。
我们需要关注的首先是健康、住房，其次是教育培训，再次是制度性保障，最后是社会性基础设施的完善。这四个方面的改善势必会带来城市边缘群体的工作热情，加速完成产业结构的转型。
记者：在城市规划中，是否存在非科学性决策影响规划的现象？
叶裕民：现在城市规划中的非科学决策肯定是有的，主要来自以下几个方面。第一是当前城市运行的机制当中，地方政府的执政理念尚未完全转移到“以人为本”上来，还是较多地关注经济增长、少数利益集团的需求和城市物质工程。“政绩工程”必然导致不能从整体上对城市进行规划，使得很大一部分人和人的很多方面的需求得不到关注，由此造成规划决策的非科学性。
影响城市规划决策科学性的另一个因素来自规划师自身。城市规划师是一批具有社会责任感的精英分子，他们有很好的教育背景和社会追求。但我国的城市规划大部分是由建筑学背景的规划师来设计，这种工学背景使得他们对物质规划和技术规划得心应手，但由于缺少经济社会发展的相关知识结构，他们并不能完全透彻地理解城市发展过程中的规律和人的需求，很多规划师空有“以人为本”的价值追求，但是却缺乏“以人为本”规划的实践能力，使得很多规划方案没能深刻体现“人”的需要。
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