旧城改造的社会性思考

旧城改造由于其复杂性、系统性，及其直接导致的社会冲突现象而成为当前中国讨论的一大热点。随着现代主义、邻里思想、新都市主义等城市规划理论的发展，旧城改造也越来越注重从人的需要出发对旧城区进行改造或者重建。与此相呼应，衡量旧城改造效果的评价体系，也从以往的实质性效益、经济性效益向社会性效益转变，即不仅仅满足于完善公共设施、改善市区环境，使之成为更适合居住、工作或休憩的场所，从而提高物业价值，改善地区经济状况，增加政府税收或减少政府支出，而且希望通过反映并代表公众心声和利益的更新，使旧城可持续改善，社区可持续发展，居民和谐生活。

　　然而纵览中国期刊网1994—2005年间发表的324篇相关论文，可以看出目前国内更多地是从旧城改造的物质层面进行研究，比如旧城改造中的房屋拆迁问题、资金来源问题、容积率补偿、城市景观等问题，而从社会性角度去深入探究的很少。但旧城改造的社会问题及相关社会现象，却是当今人们关注的焦点。本文力求从旧城改造中的社会性、公共性角度出发，探讨新时期旧城改造中存在的不足之处及其原因，并提出相应的设想。

　　所谓社会性角度，是指从人本角度出发，充分反映社会各阶层的共同利益，实现社会和谐。本文中所讨论的旧城改造的社会性问题主要从两方面考虑。第一，旧城改造的社会公平性问题。目前的旧城改造仍旧期望以大规模的城市改造来突破城市发展中的物质化困境，没有充分意识到旧城之所以传统经济和社会基础损耗严重、居住环境劣化，其根源在于旧城居民收入下降并成为“弱势群体”。物质、经济、社会和环境问题的相互交叉和影响，使城区破旧与环境恶劣、经济萧条、社会阶层下渗等恶性循环不断重演。这些问题，并不能通过拆迁简单解决，因为其所涉及的是社会公共利益再分配的公平性问题。第二，旧城住户赖以生存的社会生活环境的突变问题。通常我们更多地关注历史建筑及传统风貌在旧城改造中的拆毁或丧失，其实居民长期的精神依托、活动场所缺失而导致的交往主动性的消失殆尽是更重要的社会问题。

　　一、我国旧城改造引发的社会性问题

　　1.动迁导致的社会公平缺失

　　根据马修?埃德尔(Mathew Edel)的“有效出价曲线”研究，低收入水平家庭较之其他人，更加依赖于市中心，因为往返于市郊之间的昂贵交通费用会削减他们的住宅标准和其他生活花费。然而随着城市更新，旧城环境改善，地价抬高，低收入居民被迫重新选择居住地点，这种情况被称为“过滤淘汰”。

　　在我国大多数的大城市发展中，旧城改造总体上体现出这种“过滤淘汰”的现象，城市中心区的“贵族化”已成定局。这主要是因为：首先，一些商业和文化中心设在旧城，抬高了旧城的地价；其次，也是最主要的原因是大城市的交通状况。我国的大城市不同于美国那样的“小汽车城市”，还十分依赖于公共交通，非机动车出行也比较多。因此郊区相对市区来说，由于交通不便，吸引力非常低。随着地价上涨，低收入者“过滤淘汰”迁往郊区，不仅造成他们上下班、上下学不便，又被迫承担了更多的交通费用，生活水平差距将继续拉大。这种城市的“聚焦效应”，不仅对保护旧城不利，更损害了社会公平。而我国当前的旧城改造过程中往往忽略了这一社会性问题。

　　2.社会公共空间、交往节点的断裂

　　社会生活总是围绕特定的场所来展开的，旧城区有其独特且完整的场所系统，它满足了老城区居民对社会生活多样化的要求。近入尺度的公共空间、社会交往节点便是旧城区社会网络形成发展的物质基础和空间载体，而尺度宜人的街道、利于交往的空间以及轻松和谐的邻里关系构成了富有人情味的老城邻里生活。而在旧城区的改造过程中，这种社会空间的交往模式遭遇了极大的破坏。从图1看，同样1公顷的占地面积，老城区(以石库门里弄为代表)由于其低密的建筑群，可以使居民在门洞口形成256个交往节点，而改造后的新区只汇成了15个交往点。公共空间和节点的交往媒介的丧失，使得旧城更新后，人们再也寻不回以往亲切、适宜的社会交往空间了。
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　　3.社会场所精神的暗淡

　　目前的旧城区改造，尤其是有一定历史的街区改造，往往面临着这样的问题：人口密度与保护发展的矛盾。众所周知，传统民居所能容纳的人口密度较低，而旧城区一代代不断繁衍的人口使居住空间变得拥挤不堪，原先一户家庭居住的院落如今有三四户共同居住。因此居民在庭院内为争取居住空间见缝插针、违章搭建，使得旧城区传统院落的建筑格局和风貌受到严重破坏。因此，规划者往往会通过降低居住人口密度、提高居住人口素质或根本改变该地区的用地性质来缓解旧城区保护与更新的矛盾。而这种改造模式通常又落入另一怪圈，即“保物不保人”。这在一些历史文化街区和历史文化名城的改造中尤为突出。为了更好地留住一些老建筑，改造方往往把那些早已与老城区融为气体的居民迁移到其他地方，将历史文化街区或者老城区变为一个毫无生气的博物馆，作为活化石供游人观赏。殊不知，“人物一体”、“动静交融”的场所精神才是旧城区真正的魅力所在。

　　二、社会性缺失的根源追溯

　　1.经济主导的传统旧城改造模式

　　旧城改造的认识首先是从经济层面开始，地价的级差效应使旧城用地成为开发商追求高额利润的竞争地。的确，在市场经济中，城市再开发只有在建筑、出售或租赁新场地所得收入超过土地征用、场地清除和建设的成本才是可能的。基于这一利益动机，目前我国的旧城改造多趋于高密度开发。因此，为了维护开发收支平衡，以经济为主导的改造模式必然会片面追求经济效益，导致建筑密度和容积率过高，造成现实基础设施和交通容量难以适应高强度开发，从而导致城市环境进一步恶化，基础设施超负荷，使旧城改造越改越挤、越改越糟。

　　早在20世纪90年代，杨志明等就提出了旧城改造的几个误区：黄金地段成宠儿，偏街背巷成弃儿；急功近利、大拆大建，造成了资源的极大浪费；旧城改造越改越挤。这些问题概括起来，都是由于市场经济体制下政府盲目注重经济开发，开发商片面追求商业利益，导致旧城改造成为开发商主导的无序开发。

　　随着中国城市规划体制的不断完善和“和谐社会”的提出，这些问题已经开始得到重视。但是这些问题的背后，是业主、开发商、政府各方利益的博弈，因而在很长的一段时间内，问题将继续存在，并仍将成为当前旧城改造中社会性缺失的最为主要的根源。

　　同时，旧城改造“经济至上”的价值观在规划上最直接的体现就是：城市形象有所改观，城市意象就此抹煞。一切带有经济色彩的建设活动往往漠视了城市社会性的主导地位，由此造就出粗糙的、毫无人情味的“千城一面”的城市形象，破坏了原有的场所价值和人文活动。

　　2.民主意识不强，公众参与不足

　　西方国家早在20世纪60年代就纷纷建立了城市规划的市民参与体制，并在理论与实践的探索中取得了一系列成果。1960年代初，美国的达维多夫(Paul Davidoff)倡导了“规划的选择理论”，并随后提出了“倡导性规划”概念，成为城市规划市民参与的理论基础。1969年，英国市民参与规划委员会的题为《人民与规划》的报告，为市民参与城市规划提供了最早的制度框架、参与过程和有关方法和手段。同年，美国社会学家阿恩斯坦(Sherry深蒂固Arnstein)从“市民的力量”的观点出发，对市民参与进行了七个层次的分类，称之为“市民参与的阶梯”，成为市民参与的经典文献和理论依据。

　　中国直到1980年代末才将公众参与的理念引入我国城市规划学界。随着“以人为本”、“民主参与”等现代规划理念的逐步融入，“市民参与”的呼声也越来越高。但从总体情况来看，还是谈重要性的多，讲实施途径的少；谈理论概念的多，讲具体策略的少，缺乏对具体操作的切实指导作用。纵观中国现阶段的市民参与方式，可谓是“被动式”的参与。在规划前期仅局限于设计者为调查现状而走访群众，展开座谈、咨询等形式的调查；规划编制过程中的市民参与则多为设计方案的公开展示和群众评价；而在规划审批阶段则仅限于学术研究机构和地方政界的精英层次的参与，主要是专家论证，地方人大审批，基本没有市民的身影；规划实施阶段的市民参与多是针对某项建设所产生的公害问题。而真正意义上的“主动式”参与——即全面而有效地反映市民期望，引导市民主动参与实际规划全过程的方法和体系依然非常缺乏。根据阿恩斯坦的阶梯理论，中国的公众参与城市规划的现状只能归为最低层次的“伪参与”和“象征性参与”。

　　虽然，旧城改造中如何切实保护居民的切身利益、维护社会治安稳定已成为当前讨论的热门话题，但是当前我国的旧城改造还是带有一定政治色彩和强制性，拆与不拆由政府或开发商说了算，市民参与力度、影响分量过弱，在政府、市民、开发商三者关系中始终处于被动的劣势状态。然而这个问题短期内很难解决，它取决于中国民主体制的建设。民主意识不增强，很难在具体的操作层面上有实质性的突破。

　　3.法律条款的不严密，使既得利益者有机可乘

　　目前法律上仍缺乏对“公共利益”的系统解释及其范围的明确界定。《土地管理法》第五十八条规定：“为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。在某种程度上，公共利益等同于建设需要，而作为业主，在认定土地被征用是否符合公共利益方面则没有参与的权利。于是一些地方政府往往以公共利益为借口，随意启动征地权，从而使被征地的所有者的利益受到了侵犯。同时，现行的法律条款也赋予了业主一定的权利，国土资源部《征用土地公告办法》第十五条指出：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”。但是，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。可见，即使业主对拆迁的裁决不服，至多也只能得到经济上的赔偿，而这块空间将不再属于他们。这也是目前部分旧城改造项目能在一片非议中顺利实施的法律依据。
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　　三、走出困顿的策略探索

　　1.政府立场：公平〉效率

　　几乎在所有的城市中心区更新改造过程中，都出现过不同程度的各种利益之间的冲突：经济发展对土地的压力、房地产开发商的利益、历史遗产保护的要求及当地居民的利益相互交织。绝大部分城市，低收入家庭都聚集在市中心旧城，如果不采取措施，任何形式的更新、改造和整修的结果必然是低收入的居民被迫迁走，代之以较高收入的阶层与高档的旅游和商业设施。

　　原有居民被迫搬迁，传统社区被破坏，由此造成严重的社会问题，这已成为不少城市的共性问题。在埃塞俄比亚首都，政府拆除市中心不符合标准的旧住宅，用作商业性开发，并在郊区为被迫搬迁的居民建设新的住房。但有研究指出，由此造成的失业、长途交通通勤等社会问题后果是严重的。在巴西的萨尔瓦多，联合国教科文组织对其城市历史建筑群给予高度评价，但是旧城中心区严重衰败。于是政府于1990年前后展开对城市历史建筑的大规模整治和维修，结果同样导致长期在这里居住的居民几乎全部被迫搬迁。时至今日，旅游业并没有如政府想象的那样蓬勃发展起来。可以看到，这显然不是有利于可持续发展的城市复苏途径。另一方面，那些外迁的居民经济压力增大，形成了新的社会问题。因此，从国外旧城改造的经验教训可以得知，就地整治是更为适当的改善居民居住条件的方法。这就需要政府的强有力政策支持和保证，尽可能保证原有居民在更新或改造后仍能留在原来的住房中，这将从根本上避免动拆迁导致的社会再分配的公平丧失问题。目前上海已有不少地区采取了这种“原拆原建”的方式，社会冲突明显减少。

　　2.规划师与居民对社会网络发展的双向控制

　　居住社区的形成发展，是由规划师与居民共同控制，而且在很大程度上是由当地居民在长期的社区生活中逐渐完成的。旧城更新过程中，对社区的任何保护规划及再开发都应从居民的切身利益及社会网络的长期动态发展出发。任何急功近利的规划设计必然不具有长久的生命力，最终将导致传统社区的瓦解。更新改造中应该为社区发展留有自行发展的空间，因此应由规划师把握总体方向，居民广泛进行公共参与。这里所提出的公共参与并不局限于个人对一部分公共活动的直接参与，而是泛指加强横向开放式的、自下而上与自上而下双向运行的，全体居民与规划师的共同合作。寻求规划师与居民的双向交流，并对社会网络的发展完善进行有效的双向控制，不失为一种值得在城市更新活动中加以倡导的新形式。同时旧城改造中的规划师不应遵循传统的“项目结、人走”的模式，应长期关注旧城区更新的动态发展，随时通过双向沟通的方式改进规划方案。

　　如同建设部部长汪光焘指出的那样，当今的城市规划是一种公共政策。所谓公共政策，必然与公众的利益紧密结合在一起，公众必然需要参与，并且从规划开始，就要变被动为主动，做到自己的社区自己开发。例如美国，许多社区都有自己的规划组织，他们自己雇佣规划者来为自己的社区进行规划；规划者作为被雇佣者出现，规划者和业主的身份与中国正好相反。当然，这种方式目前在中国未必行得通，但旧城改造若要保护原有的社会性特征和历史特征，就必须走这条路，使得民众拥有足够的民主意识，同时辅以强大的法律保证。

　　3.居民参与式的“小规模渐进式开发”模式

　　在讨论了保障社会公正问题，明确了公众参与的必要性后，就需要从经济杠杆的角度考虑，如何根据居民的经济承受能力和实际需要来确定更新改造的方法和内容，以节省费用，减少对居民的经济压力，达到事半功倍的效果。这就需要通过规划操作的引导，鼓励以不同形式的居民参与方式来推进渐进式小规模整治改造。这不仅可改善居民的居住条件，还可实现旧城居住社区与历史街区中社会网络和社区文脉的继承和发展。尤其对私房比例较高的旧城来说，更是一种好的方法。

　　从笔者2005年对山东曲阜明故城的社会调查来看，明故城由于历史原因，绝大部分家庭的住房是私房，这个比例在111份问卷中高达97.3%。如此高的住房私有化程度，若要通过拆迁方式对旧城进行更新无疑是困难重重。但在调查中发现70%以上的住户愿意自己出钱对自己的住宅进行修复和改善，21%希望个人和政府共同承担修复。可见大部分居民对参与旧城更新的意愿是非常强烈的，然而他们却没有指导性的规划设计去加以引导，更没有实际施工人员去指导他们修复，才使得目前曲阜明故城破坏严重。因此若能加强规划引导，提供技术帮助，这种居民参与式的“小规模渐进式开发”模式是完全可行的。

　　可见，如果我们能在旧城更新中，鼓励居民的合作参与，完全有可能保留现有城市肌理，维护并增强居住区的复原力，同时使经济支出也得以控制，更重要的是，使原有的丰富的社区交往网络在建筑硬环境得以改善后，还能继续延续和发展。