大都市是怎样臃肿起来的

大都市膨胀病产生的一般原因

　　当特定城市成长时，交通堵塞状况和有关的规模不经济，可能超过生产规模经济，中等人口水平的人均收入和效用将会降低。但是，如果城市继续成长，更多的人口产生许多消费规模经济，人均效用将随人口增加再度上升。同理，当人口增加改善了城市中的生活质量时，特定的城市会在一个短时期内非常迅速地成长和发展起来。这种改善导致人口进一步地迁入，并且继续成长，直到由于规模不经济而放慢了为止。

　　中国大都市膨胀病产生的特殊性

　　不同于西方国家，中国城市化速度很快且规模大。由于早期规划不合理，后期生态环境建设滞后，城市规模机械扩大，同时城市机能未能同步完善，产生了一系列的膨胀病。

　　快速城市化进程对城市规划产生了较大冲击。从世界城市化进程看，城市化率从20%提高到40%，英国经历了120年，法国100年、德国80年、美国40年(1860～1900年)、前苏联30年(1920～1950年)、日本30年(1925～1955年)，而中国是22年(1981～2003年)。按照世界城市化进程中的普遍规律来看，中国已进入快速城市化阶段。快速城市化最基本的特征是建设用地急剧扩张。2000～2004年，全国地级以上城市的建成区面积由16221km2猛增到23943km2，增加了47.6%。城市人均综合占地很快达到110～130m2的高水平，这是大多数人均耕地资源比中国多几倍乃至十几倍的欧美发达国家的水平。

　　城市规划科学性不强，执行监督不力。城市规划既是关于城市发展的科学理念和分析过程的结果，又是用于实际操作的政府行为。但是，长期以来科学性不强，也不太受重视，对城市规划的监督也很不到位。

　　第一，城市规划的科学性不强。一是在城市新区建设时，不考虑职工通勤、商业、服务设施配套问题，不注意将交通需求控制在区内，结果造成新的额外交通需求，加剧了城市交通运输能力的供求矛盾。二是交通规划滞后难以适应快速城市化带来的交通量高速增长。一方面对原有的城市外围地区交通设施估计不足、落实不足;另一方面由于城市化水平提高带来的土地价值升值，使原有划拨作为公交场站的用地被挪作他用。三是城市基础设施规划、设计不配套。很多城市利用国债资金建设了污水处理厂，却没有配套建设城市污水收集管网;设计、建设和运行城市基础设施的指导思想仍然是传统的，不符合可持续发展的原则和要求，如没有考虑到城市人口增加和土地、水等资源有限的矛盾。

　　第二，城市规划“滞后”与“过度超前”并存。城市规划的编制要有适度超前意识。城市规划的终极目标和“以人为本”的城市发展理念在规划中不够明确，目前多数城市规划似乎只是为解决一些城市发展中迫在眉睫的问题，如用地指标、城市人口指标等。这样使规划常常变成一种短期行为。在个别城市规划滞后的背景下，部分城市的政府领导人为了求大求全，把城市做大做强，不切实际地提出过大的发展目标和城市规划框架，要求按照现有人口和产业规模的两倍乃至三倍进行规划或修编，为城市用地继续扩张提供一个冠冕堂皇的理由。近年来，国家的土地调控政策需要根据城市人口规模对用地进行审批管理，所以这种扩大人口规模的冲动就越来越强了。城市规划滞后与混乱，直接影响到城市土地利用;城市土地利用不合理，很容易导致城市病的产生。

　　第三，对城市规划的监督不到位。对城市规划的监督主要有两类主体——人大和公众。近年来，人大越来越关注对城市规划决策的监督，但侧重于事后监督，事前和事中监督相对较少。公众的监督基本上处于可有可无的状态。随着城市居民素质的提高，参与城市管理的意识也有了较大增强，但是，由于受传统文化等因素影响，绝大多数市民的行为仍呈现出明显的顺从性与依赖感，没有形成良好的公众参与机制，参与的深度不够，参与机制不健全，致使公众对参与各种城市管理活动，缺少主动性和积极性。

　　城市建设的随意性强。中国城市化过程中面临着八个突出问题：劳民伤财的“形象工程”;急功近利的规划调整;寅吃卯粮的圈地运动;脆弱资源的过度开发;盲目布局的基础设施;杂乱无章的城郊用地;任意肢解的城乡规划;屡禁不止的违法建筑。①这些问题归结为一点，就是城市建设的随意性强，也可以理解为城市规划的约束性差。这种现象的屡禁不止与中国的干部考核体系有很大关系。现行的干部考核制度特别是对地方干部政绩的考核和评价，则是过分强调了与所辖地区经济发展成就直接挂钩，并且这种经济发展成就又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度等指标来进行简单量化和比较的。在这种独特的体制下，就产生了两个根本矛盾：利益错位，即资源保护的长效机制和经济发展近期利益的矛盾;主体错位，即资源保护与资源利用的主体不一致。大都市区的许多问题即由此产生。

　　城市基础设施建设滞后。对于发展中国家来讲，经济落后、经济发展缓慢、资金缺乏，是造成城市基础设施落后和滞后的普遍原因。但从中国的实际情况看，产生这一问题的根本原因是体制问题和认识问题。体制问题，是由于计划经济体制使得城市基础设施的经济效果无从体现，市场化的投资建设和运营体制也无法形成。认识的落后体现在两个方面：一是对城市基础设施的经济效果认识不足;二是对城市基础设施的经济性质和它的市场化建设和运营体制认识不足。加之，解放后新建的工业城市，按照“先生产、后生活”的方针，严重忽视了城市基础设施建设。因此，由于大都市区基础设施建设历史欠账多、资金需求大、建设周期长、运行效率低等原因，导致城市基础设施条件仍然滞后于经济社会发展需要。突出地表现为交通基础设施软硬件严重不足;交通拥堵严重;城市给水、排水、供气管网不能适应城市发展需求。导致大都市区交通拥堵的主要原因之一是人均道路面积偏少，同时，机动车停车泊位偏少。

　　公共交通发展不足。公共交通具有载客量大、占用道路少等优点。但中国大城市处于小汽车发展的初级阶段，与世界主要城市相比，中国城市公共交通出行比例偏低。目前，巴黎全市有18条地铁线，承载着全市65%的客运量;伦敦、纽约、东京的轨道交通分别承载着65%、61%和86%的客运量，而中国公交出行比例仅为25%左右。导致公共交通发展滞后的主要原因，一是作为大城市交通骨干的轨道交通系统发展不完善，二是公交车数量偏少，动力偏低，车况差。此外，公共交通还存在服务质量不高，换乘不方便;治安状况不好;车上拥挤，耗时太长，舒适性差等问题。同时，对私人汽车缺乏引导，导致城市交通结构进一步恶化。

　　行政管理体制条块分割。第一，行政体系内部分工不清。主要表现为分工权限界定不清楚，责任划分不明确。各个部门遇到“有权可图、有利可图、有费可图”的项目都伸手，都争发言权;遇到麻烦和责任，需要出力、出资、出财的项目都推诿、拖延。第二，行政体系的市场适应性和应变能力差。就中国现有的城市管理体制大的框架而言，依然延续着传统计划经济下的模式，这一模式因缺乏交流参与而显得封闭，因缺乏市场反馈而显得刻板，在与市场的衔接上表现为日见滞缓和不适;政府挑着经济与社会两副重担，难以适应市场经济的发展要求。第三，职能划分过细。从中国城市建设管理机构的设置上看，一般设有建设、市政工程、规划、土地、环卫、环保、公用、园林、房屋、人防等管理机构，如果将与城市安全高度相关的水利、防汛建设机构和属于城市基础设施的交通等部门列入城市建设管理机构，那么相关机构达到13个之多;②各城市的区政府也按照与市政府机构大体对应而设置相关部门。表面上看，管理的细分能更好地明确责任、更好地落实，实际上管理的细分往往失去了对原来目标的控制。第四，“条块分割”严重。城市管理中的“条”，是指城市管理方面上下对口的职能部门而言;“块”，是指整个城市管理的全局。在实际工作中，政府在城市管理上的职能被“肢解”，其协调能力往往受到各有关职能部门(尤其是垂直管理为主的部门)自上而下的冲击。城市中众多的“马路现象”和“法律竞合”就是条块分割的典型表现。③

　　政府“越位”、“缺位”和“错位”并存。即所谓“有利的事争着管，无利负责任的事没人管”。比如，从事城市基础设施的建设、管理的公用企事业单位，不论以何种组织形式存在，它们所提供的产品都是纯公共品或半公共品。而一些公用服务性质的企事业单位往往以竞争性为理由，片面强调政企分开，力图脱离政府主管职能部门的监督，导致某些公用企事业单位在为城市提供公用服务方面降低品质要求，损害广大市民的利益，甚至背离了城市政府设立公用企事业单位的宗旨。(安树伟 作者为西北大学经济管理学院教授、博导)