我国统筹城乡发展实践的典型性经验初探

统筹城乡发展是贯彻科学发展观的必然要求，也是全面建设小康社会的重点和难点，更是我省“十二五”期间的一场攻坚战。目前，统筹城乡发展在推进过程中还存在诸多困难和挑战，其中，影响最深远、最值得关注和最需要突破的，是传统体制的瓶颈制约。
　　
　　“他山之石，可以攻玉”。由于我国意识形态和政策法规有着鲜明的统一性，而各地实际情况又有相当大的区域差异。在谋划陕西统筹城乡发展时，研究总结省内外成功经验并加以借鉴和推广应用，将有利于少走弯路，从而缩短在实践中重新摸索规律的时间，加快我省统筹城乡发展的步伐。 

　　本文重点考察了我国统筹城乡发展领域制度创新的前沿动态，以及土地制度和户籍制度配套改革实践中的典型经验、教训与启示，希望能为决策者、实际工作者和理论界提供某些有益的借鉴。 
　　
　　一、 我国三大“试验区”综合配套改革的进展 

　　1、上海浦东新区 

　　上海浦东新区作为全国首个综合配套改革试验区，勇于改革创新，积极突破深层次的制度瓶颈。根据上海市委市政府的部署，浦东新区在开发开放20年的基础上，提出了以“问题导向、需求导向、项目导向”来深化综合配套改革的新思路，他们强调要从当前企业、产业发展转型中的实际问题、实际需求出发来选择改革的突破口，追求具体问题的逐个突破，积小胜为大胜，用务实、管用的改革举措，促进科学发展战略目标的实现。 

　　2、成都、重庆试验区 

　　2007年6月，国务院批准成都、重庆为统筹城乡综合配套改革试验区。成都、重庆统筹城乡综合配套改革的经验主要是：通过“六个一体化”（城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施一体化、市场体制一体化、公共服务一体化、社会管理一体化），促进“三集中”（工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中）、推动“三化”（城镇化、工业化、农业现代化），初步形成以工促农、以城带乡的体制机制和城乡一体化发展的新格局，实现了“三提速”（城乡发展、农民转移和土地流转提速）和“两提高”（土地效率和城乡居民幸福指数提高）的客观效果。 

　　当前，重庆两江新区正在努力革除体制机制性障碍，力求在统筹城乡发展尤其是土地利用、户籍制度改革、城乡平等就业、健全城乡社保等方面实现新突破，为全国统筹城乡发展探路。 

　　3、天津滨海新区 

　　2006年国务院发布《推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，标志着天津滨海新区正式成为全国综合配套改革试验区。根据国务院《关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复》，天津滨海新区确定了企业改革、科技体制改革、涉外经济体制改革、金融改革创新、土地管理制度改革、城乡规划管理体制改革、农村体制改革、社会领域改革、资源节约与环境保护等管理制度改革、行政管理体制改革等10多项改革任务，推进最快、最富成效的改革，是土地、金融、涉外经济体制的改革。 

　　二、各地土地管理制度改革的典型经验 

　　1、城镇化呼唤土地管理制度创新 

　　城镇化是实现土地节约和农民市民化的有效途径。改革开放30多年来，我国农村人口减少了6000多万，村庄住宅用地却增加了2亿亩；城市转移和增加了4.2亿人口，建设用地只增加了5000万亩。可见，住在城镇比住在农村更节省土地。但在现有的制度框架下，各地的城镇化显然都存在“钱从哪里来”和“地从哪里来”两大难题。解决两大难题的必由之路，是土地管理制度的创新。 

　　据中国社会科学院农村发展所党国英研究员推算，全国通过农民迁村并居可以节约出上亿亩的土地，其中优质耕地在5000万亩以上。以山东德州市为例，按目前的规划，待村庄整治完毕后，扣除了新居住区占用的土地，可增加的土地占原耕地面积大约10%以上。　　
　　土地制度改革的潜力是巨大的。只要通过制度改革，将城中村的集体土地合法有序地转变为国有土地，就可以在化解土地供给瓶颈、实现土地收益和推动城市建设方面取得重大进步。 

　　以西安市为例，仅二环内的57个“城中村”就有集体土地2.1万亩，基本为建设用地或建设预留地,若能快速转为国有土地，按每亩200万元计算，2.1万亩土地共可实现400亿的土地收益，再按1:2的投资拉动可带来800亿的固定资产投资收益，可为西安地区经济的持续增长提供土地的潜力支撑，成为拉动西安乃至陕西省经济发展的一个新增长点。5年内，西安市将基本完成二环路以内72个城中村的改造工作，未来4年“城中村”改造建设面积将达到864万平方米，占全市住房供应总量的20%，供应量将超过西安市经济适用房供应规模，成为全市住房供应的新来源。 

　　山东德州允许将村庄整治多出来的土地复垦后作为集体用地，将其收入作为农民住宅新区公共支出来源，由此减少了由“一事一议”办法解决公共支出问题的麻烦，各方对此举都比较认可。 

　　2、成渝试验区的土地制度改革经验 

　　通过土地制度改革，农民获得了“四证”。如今，成都市农村已经基本完成确权登记颁证任务，农民家家都有《集体林权证》、《耕地承包证》、《集体土地使用证（宅基证）》、《房屋所有权证》等“四证”。成都市。这“四证”体现了农民对林地、耕地、宅基地、房产的合法支配权，实现了凭证管地、持证用地，以及“资源”变“资本”的飞跃，促进了农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展奠定了制度基础。 

　　土地确权颁证后，成都、重庆两市兴起农村产权交易热。截至2009年，成都市承包地流转率43%，重庆市为29.5%。各类产权交易机构如“雨后春笋”应运而生。市、县（区）、乡镇，依托原来的农经站，设立农村产权交易中心或土地流转站，促进农村产权“依法、自愿、有偿”流转。“国土房产局”统一负责城乡房产的登记和交易鉴证工作。2008年，成都市在确权颁证后实现农村产权流转共计34546宗，涉及金额15.35亿元，其中，集体建设用地使用权流转5003宗，8566.9亩，11.44亿元，占产权交易总量的74.5%。可见，集体建设用地使用权是农村产权交易的热点和重头戏。 

　　随着产权明晰和交易日趋活跃，土地的潜在价值得以彰显，人们开始自觉进行整理土地，想方设法增加土地供给，在土地整理基础上推进城乡建设用地“增减挂钩”，建立了以产权交易市场配置城乡土地资源的新机制，实现了土地资源的互利交换和优化配置。通过城乡建设用地增减挂钩，同时解决了城市发展“地从哪里来”和农村发展“钱从哪里来”两大最棘手的难题，堪称是农村支持城市、城市反哺农村和统筹城乡发展的创新之举和共赢法宝。 

　　3、天津： “宅基地换房” 的改革经验 

　　天津滨海新区较早开展了农村集体建设用地流转的试验，在有利于土地节约利用和提高土地利用效率的前提下，优化土地利用结构，创新土地管理方式，加大土地管理改革力度，积极探索农村集体建设用地流转、土地收益分配的新路子，从而增强了政府对土地供应的调控能力。 

　　天津滨海新区主动创新集体土地征收和农用地转用方式，从2005年起，推行了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点，以“宅基地换房”推进示范小城镇建设试点，有效破解了小城镇建设中缺土地和缺资金两大难题，天津滨海新区的实践经验对我省统筹城乡发展具有重要借鉴价值。 

　　“宅基地换房”的基本做法是：在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减和尊重农民意愿的原则，高水平规划设计和建设有特色、适于产业聚集的新型生态宜居小城镇。农民以宅基地按规定标准换取小城镇住宅并迁入居住。小城镇除住宅区外，还规划出商务区和经济功能区以增加就业岗位，用出让土地的收入弥补小城镇建设资金的不足，为小城镇的可持续发展奠定了产业基础。同时，将农户原有宅基地统一复耕，实现耕地总量不减、质量不降和占补平衡。 

　　实践证明，“宅基地换房”完全符合确保耕地面积的基本国策，既有利于从根本上解决农民生存环境改变、生活质量提高和城乡统筹发展的问题，又有效改变了原来农民宅基地布局分散、规模过大和使用效率过低的落后面貌。通过统一整理和复耕还田，实现了原有宅基地的节约、集约与高效利用，有效破解了耕地保护和农村小城镇建设土地短缺的瓶颈约束问题。“宅基地换房”新模式不仅促进了土地集约化的同时，而且创新了小城镇建设融资模式，实现了政府主导下以土地融资平台为主的多元化投资格局，为小城镇建设项目提供了开发资金保障，让农户得以免费迁居新型小城镇，并分享土地增值收益。 

　　值得关注的是，党的十七届三中全会决议对未来农村土地管理改革提出了很好意见，但将其转变为法规似乎有相当困难。专家建议，当前，我们应当按照解放思想、实事求是的原则，制定《土地基本法》、《土地规划法》、《土地使用权交易法》，并修改现有《物权法》、《农村土地承包法》、《城乡规划法》中的涉地条款，尽快建立一个关于土地规划、管理和使用的完整的土地立法体系。
　　
　　三、户籍制度改革的先行经验 

　　1、郑州案例郑州市的户籍改革从2001年开始，几乎取消了在郑州落户的所有“门槛”，不仅投资置业、购买住房、直系亲属投靠等条件可以入户，就连投亲靠友都可以入户。只要符合条件，交4元手续费，就可以迁入一个户口。这一“户籍新政”引起了全国范围内的关注，喝彩、质疑、嘲讽、批评等多种社会反应相伴始终。人口的急剧增加正在给郑州市财政带来巨大压力，同时也影响到政府公共服务的效果。大量入户的群众竟是冲着城市优越的教育资源而来，这令户籍改革决策者始料未及。