从生态补偿到流域生态共建共享
理论前沿
我国水生态与环境不断恶化的根本原因就是水生态与环境的无偿使用、过度利用和缺乏生态与环 境投资回报机制。由于水生态与环境投入和效益的外部性, 其补偿机制单纯依靠市场机制难以形成, 还要靠政府的宏观调控和公共财政的补偿或补贴。目前, 国家高度重视生态与环境保护和建设, 把加强生态与环境保护建设作为全面建
设小康社会的目标之一, 本文提出
建立流域生态共建共享机制是实
现流域社会经济和生态协调发展
的新途径。
一、从生态补偿到流域生态
共建共享
1.流域生态补偿的概念和特征
流域生态保护补偿是指国家对
流域生态保护区内因致力于生态与
环境保护而丧失发展机会的居民在
资金、技术和实物上的补偿及政策
上的优惠等; 同时还指因生态与环
境保护和建设的外部性, 流域生态
保护净受益区对保护区致力于生态
与环境保护各方面投入的分担。
流域生态保护补偿具有以下特征:
( 1) 补偿范围的确定性
生态补偿的范围是相当广的, 除
了对恢复已破坏的生态与环境的投
入进行补偿之外, 还包括对未破坏
的生态与环境进行污染预防和保护
所支出的一部分费用, 以及对因环
境保护而丧失发展机会的区域内的
居民进行的资金、技术、实物上的补
偿以及政策上的优惠和为增进环境
从生态补偿到流域生态共建共享
———兼以新安江流域为例的机制探讨
刘玉龙, 阮本清, 张春玲, 许凤冉
( 中国水利水电科学研究院)
摘要: 针对流域生态建设和保护中的外部性问题, 介绍了流域生态补偿的概念和主要特征。分析了我国在
生态补偿工作方面存在的问题, 指出建立流域生态共建共享机制是缓解水源涵养区在保护生态和加快发展中
面临的双重压力的有效途径, 也是实现流域社会经济和生态协调发展的关键。以新安江流域为例, 探讨流域
生态共建共享机制, 提出流域生态共建区和共享区的概念和范围, 对建立流域生态共建共享机制的原则和步
骤作了探讨。
关键词: 生态补偿; 外部性; 共建; 共享; 新安江流域
From ecological compensation to ecological inter - construction and shar e of r iver basins // Liu
Yulong, Ruan Benqing, Zhang Chunling, Xu Fengran
Abstract: In the light of external issues related to ecological construction and protection of river basins, the
concept and main features of ecological compensation of river basins are present. It analyzes the existing problems
in ecological compensation in our country. It is pointed out that building an ecological inter - construction
and share mechanism of river basins is an effective means of alleviating dual- pressures encountered by ecological
protection and fast development in water sources preserving areas and also the key of realizing a harmonious development
of our economy and society with ecology. Taking Xing Anjiang River Basin as an example, it discusses
ecological inter - construction and share mechanism of river basins, which involves in proposes concepts and
scopes of ecological inter - construction areas and sharing areas, principle and procedures of building ecological
inter- construction and share mechanism for river basins.
Key words: ecological compensation; externality; inter- construction; share; Xing Anjiang River Basin
中图分类号: X24+TV213 文献标识码: A 文章编号: 1000- 1123( 2006) 10- 0004- 05
收稿日期: 2006- 02- 16
作者简介: 刘玉龙( 1966～) , 男, 中国水利水电科学研究院水资源所管理研究室主任, 高级工程师。
注: 本文为“新安江流域生态共建共享机制研究”项目部分成果。
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水
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保护意识、提高环境保护水平而进
行的科研、教育费用的支出。不仅有
单一的末端治理和补偿, 也有全过程
的综合性补偿; 既有对物的补偿, 也
有对人的补偿。从时间上看, 既有对
过去生态保护投入的补偿, 也包括将
来为维持良好的生态与环境而需要
的继续投入的分担。
( 2) 补偿手段的多样性
流域生态保护补偿不仅包括由
国家通过直接财政补贴、财政援助、
税收减免、税收返还的形式进行的
货币、实物补偿, 而且还包括国家和
地方( 包括共享区) 在建设项目、技
术交流、人员培训等方面的扶持和
援助。
( 3) 补偿机制的规范性
生态补偿要依法有序, 市场补偿
制度达到成熟尚需时日, 保证生态补
偿的延续性, 防止“人存政兴, 人亡政
息”, 用法律手段保障政府有关生态
补偿的方针和政策得以贯彻和执行,
用法律去规范、约束人们对环境资源
的各种开发、利用行为。
2.我国生态补偿存在的问题
( 1) 流域层面的生态补偿尚未开展
局部地区的生态补偿在全国已
有不少试点, 但流域范围内上下游以
及下游引水受益区之间的补偿却开
展得不多。
( 2) 政府补偿比重过大
我国的生态补偿中, 政府的转移
支付、财政补贴、管制等“ 命令与控
制”的措施一直是生态补偿的首要手
段。流域上下游、地区之间的市场补
偿尽管随经济体制改革有了一定的
适用范围, 但在生态补偿制度中的作
用还有待强化。政府的补偿比例过
大, 会造成地方在根据具体流域发展
状况而采取区域间补偿的积极性不
高, 上下游间的约束性也不强, 对整
个流域生态保护共享所承担的责任
不能得到有效体现。
( 3) 市场补偿制度尚不成熟
就环境产权交易制度而言, 其设
立、运行所需的条件很高, 只有市场
经济较为发达、法制和公共管理较为
健全、环境监测力量较强的大城市才
有条件小范围实施, 目前我国只有少
数几个城市作了尝试。对于环境产权
的初始分配方式、交易主客体、交易
程序、原则及交易是否跨区域等问
题, 尚未形成一致意见。
( 4) 与生态补偿相关的法律制度
存在操作困难
虽然随着1992 年联合国环境发
展大会的召开及社会主义市场经济
模式的确立、可持续发展基本国策的
形成, 我国已经初步建立起了由国家
立法和地方立法共同构成的环境法
律体系, 确立了土地利用规划、环境
影响评价、建设管理“三同时”制度、
取水许可及排污申报登记等具体的
法律制度, 但各环境部门之间缺乏一
致性、协调性, 在实际补偿过程中存
在着诸多问题。
3.流域生态补偿问题研究的发展
趋势
国内外各流域上下游地区间生
态与环境的恢复、保护补偿, 其研究
和实践可归纳为以下5 种趋势:
( 1) 理论研究逐步深入
理论方面主要有资源的公共物
品属性理论、生态与环境资源的有偿
使用理论, 以及外部成本内部化理
论。这些理论研究的逐步深入, 为有
效解决流域上下游的生态保护和建
设、生态效益共享以及区域和谐发展
等问题奠定了坚实的基础。
( 2) 从理论研究逐步向建立生态
补偿机制方向发展
根据“谁受益, 谁补偿”的原则初
步进行补偿标准的计算。通过补偿行
为的研究, 明确补偿的主客体, 并且
在如何实现补偿及补偿基金的管理
和使用方面建立一定的机制, 形成了
制度。
( 3) 从定性研究为主逐步向定量
确定补偿标准方向发展
过去对生态补偿或具体的补
偿水平只是定性说明, 定量确定补
偿标准和规模计算方面比较简约。
现在逐步从定性说明向定量计算
转变。
( 4) 从局部地区的生态补偿研究
转向整个流域生态补偿问题的研究
流域上下游之间是内部联系十
分紧密、生态关联性很高的有机整
体。个别地区或流域局部的补偿问题
的解决, 只能称为个别性的补偿问
题。为合理解决自然界整个流域上下
游的生态补偿问题, 补偿行为应具有
完整性, 应以整个流域的生态共建与
共享为目标。目前有些研究已经由个
别地区或流域的局部提升到全流域
多地区。
( 5) 从单纯的生态补偿向生态共
建共享方面发展
以往多注重对单纯的生态补偿
问题进行研究, 重点解决单纯的生态
建设补偿问题。本文尝试逐步形成并
完善以流域的生态补偿为基础, 向全
流域生态共建与共享转变、建立流域
和谐发展态势的新机制。
4.建立全流域生态共建共享机制
是实现流域和谐发展的新途径
流域上游地区的发展, 往往有两
种模式: 一是选择常规发展模式, 即
许多地区已经走过的“先污染后治
理、先破坏后修复”的老路。其结果
是地区经济得到了一定发展, 但是
上下游地区都将受到水污染和水生
态破坏的危害, 严重影响全流域的
可持续发展。二是从全流域可持续
发展的大局出发, 上游地区切实加
大生态保护投入, 努力保持优良的
生态与环境。但生态保护需要大量
的直接和间接投入, 在很大程度上
会影响地区经济发展速度, 拉大保
护投入区与受益地区的差距, 最终
上游地区将由于经济实力薄弱而使
生态保护难以为继。这两种模式都
不能实现流域社会经济与生态的协
调发展。落实科学发展观, 坚持“在
保护中发展, 在发展中保护” 的方
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水
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针, 有效缓解上游地区在保护生态
和加快发展中面临的双重压力, 实
现全流域和谐可持续发展, 必须寻
求一种动员全流域、全社会共同参
与生态保护和建设的新途径。
二、建立流域生态共建共享
新机制的理论和现实意义
1.流域生态共建共享是解决生态
与环境效益外部性的需要
在一个河流水系的流域范围内,
通常上中游山区是水源涵养区和径
流汇流区, 中下游地区则通常是主要
用水区和径流散失区。上游区通常人
口密度较小, 工业化、城市化水平较
低, 经济发展相对滞后; 中下游地区
人口比较稠密, 工业化、城市化水平
较高, 经济实力较强。在流域水资源
开发利用、江河治理、生态与环境保
护和建设的过程中, 上下游之间都存
在着成本和效益相互转移的问题。在
现行体制和机制下, 上游水利设施和
生态保护的正向效益以向下游转移
为主, 其成本则主要由上游地区承
担; 水污染和生态破坏等负向效益则
对上下游地区都会产生危害, 但其中
一部分甚至大部分外部成本会转移
到下游地区。
为了妥善解决水生态与环境效
益的外部性问题, 必须以流域水系
为单元, 以政府为主导, 以行政区域
为主体, 按照“ 受益者补偿、损害者
赔偿”的原则, 以全流域水资源可持
续利用、水环境可持续维护、经济社
会可持续发展为共同目标, 制定全
流域水生态与环境保护和建设的总
体目标, 包括林草覆盖率、允许水土
流失量、各类污染物允许排放量、水
环境质量与水功能区水质达标要求
等, 明确界定上下游地区各自的权
利和责任, 并建立切实可行的行政
区域责任制。凡上游地区的生态环
保投入所产生的正向效益转移到下
游地区, 下游地区应采取适当的方
式予以补偿; 当上游地区在生态与
环境保护和建设中未能履行规定的
责任, 达不到规定的保护标准, 给下
游地区造成损害的, 则应按损害程
度承担赔偿责任。
2.生态共建共享是流域水环境可
持续维护的必由之路
在我国目前的经济社会发展水
平下, 各地的水环境质量通常与其
工业化、城市化水平和水资源开发
利用程度成反比, 即人口密度大、工
业化及城市化水平高、水资源开发
利用程度高的地区, 废污水排放量
大, 水环境质量一般都比较差; 水环
境质量较好的地区大多是人口较
少、交通不便、经济社会发展相对滞
后、工业化及城市化水平较低的地
区。如果不能及早建立生态共建共
享机制, 将会影响上游地区继续限
制污染型企业发展的积极性和加强
生态建设与环境保护的主动性, 并
最终导致全流域水环境整体质量的
下降。因此, 尽快研究和建立流域生
态共建共享机制是流域水环境可持
续维护的必由之路。
3.生态共建共享是促进上下游地
区协调发展的迫切要求
随着下游地区的持续快速发展,
水资源开发利用量将不断增加, 水环
境污染负荷将不断加重, 下游地区迫
切要求上游地区能够持续不断地提
供优质水源来保证水资源和水环境
承载能力。上游地区则迫切要求加快
发展, 缩小差距, 用水量和废污水排
放量也将不断增加。在这种情况下,
全流域水资源可持续利用和水环境
可持续维护就会面临很大的压力。因
此, 建立生态共建共享机制, 是克服
人为的行政区域边界障碍、进行全流
域经济一体化规划布局、促进上下游
地区协调发展和生态共建、经济共赢
的迫切要求。
4.流域生态共建共享是建设社会
主义和谐社会的重要保障
流域水循环系统的整体性, 河流
水系的连续性和流动性, 以及行政区
域对流域的分割性, 决定了上下游之
间、干支流之间、左右岸之间、行政区
域之间将长期存在各种错综复杂的
水事关系, 这种关系处理不当, 就会
酿成水事纠纷。随着经济社会持续快
速发展, 上下游之间、行政区域之间
的用水竞争日趋激烈, 水污染问题不
断加剧, 各类水事纠纷频繁发生, 有
的甚至酿成暴力事件。由于绝大多数
流域和区域尚未开展初始水权分配
工作, 水功能区划也还处于试行阶
段, 各类水事纠纷还难以完全避免,
妥善解决这些水事关系将是今后水
资源与水环境管理工作中的一项重
要任务。
三、以新安江流域为例的流
域生态共建共享机制探讨
1.新安江流域上下游生态与经济
概况
新安江是钱塘江流域的重要源
头, 是浙江省最大的入境河流, 也是
连接安徽黄山市和浙江杭州市的一
条重要水上通道。新安江流域跨皖
浙两省, 新安江源头及主要干流均
在黄山市及宣城市绩溪县境内, 是
新安江流域的上游地区。新安江安
徽境内流域面积6440km2, 占流域总
面积的55.7%。皖浙省界断面( 街口
断面) 多年平均径流量为65.3 亿m3,
占千岛湖多年平均入湖总量的68%
以上。
新安江是目前全国为数不多的
健康河流之一, 上游地区多年来一
直十分重视生态保护工作, 特别是
1987 年黄山设市以来, 全市树立生
态保护理念, 提出建设大生态市的
构想。通过十几年的保护和建设, 森
林覆盖率达75%以上, 为全国平均
值( 18.2%) 的4 倍以上, 大大提高了
流域水源的涵养能力。皖浙省界国
控断面所设的水质自动监测结果表
明: 上游黄山市流入下游浙江区域
的地表水水质达到国家Ⅱ类地表水
要求。优质的水资源为下游地区的
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水
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电站、千岛湖景区和杭州等地供水
提供了坚实的保障, 使新安江成为
名副其实的山水画廊, 同时也为下
游地区经济发展提供了相当大的水
环境容量。但是, 长期以来由于上游
地区致力于生态与环境保护, 丧失
了一定的发展机遇, 生态建设和保
护成本不断增加, 上下游地区的经
济发展差距不断拉大。2004 年, 新安
江上游流域内人均GDP 为7297 元,
而杭州市人均GDP 达38858 元, 是
上游地区的5.3 倍。经济发展滞后严
重削弱了上游地区对生态保护和建
设成本的承受能力, 与长期维持优
良生态系统的需求差距很大。
2.生态共建共享区的设想
( 1) 生态共建区
生态共建区是指流域内人类社
会经济活动可能对水资源数量、质量
和水生态与环境造成影响的地理范
围, 是一个以自然地理特征为主导的
概念。从水资源和水生态与环境的特
性考虑, 新安江流域生态与环境共建
区是指新安江流域( 含新安江水电
站) 所有集水区分水岭以内的闭合区
间, 在行政区域上分属浙江省杭州市
的建德市、淳安县, 安徽省黄山市的
屯溪区、徽州区、歙县、休宁县、黟县
以及宣城市的绩溪县。
( 2) 生态共享区
新安江流域生态共享区是一个
包括流域内、外现有和潜在的、直
接的和间接的以新安江为水源的所
有用水地区、用水单位、用水人口在
内的相对开放的社会经济系统, 亦
即流域内外直接或间接分享新安江
水资源和水生态与环境效益的社会
经济系统。现状新安江流域生态共
享区的范围, 除新安江流域生态共
建区涉及的行政区域外, 还包括下
游浙江省境内的桐庐、富阳、临安
等县( 市) 及杭州市区。现状新安江
流域生态共享区包括浙皖两省的
10 个市辖区、6 个县、3 个县级市,
总面积约24019km2, 2004 年人口
780.9 万, 国内生产总值为2606 亿
元。潜在共享区是一个动态变化的
概念, 是指今后可能参与分享新安
江流域水资源和水生态效益的地区
和单位。
新安江流域生态共建共享区示
意图见图1。
3.生态共建共享机制框架
( 1) 生态共建共享的基本原则
流域生态共建共享要遵循“谁受
益谁补偿, 谁破坏谁治理, 谁共享谁
共建”的原则。根据实际情况和受益
方的经济承受能力实施区别补偿原
则, 遵循公平效益的补偿原则, 建立
国家、地方、用水户多层次的合理共
建共享长效机制。
①有利于区域共同发展。建立
生态共建共享机制的目的是要促进
区域的可持续发展, 推动生态保护
地区与受益地区共同发展。新安江
流域上下游经济发展差异比较大,
因此应该更加重视通过生态共建共
享机制促进区域间的协调发展。
② 政府调控和市场调节相结
合。政府必须分别对生态与环境的
损害者、受益者和保护者予以界
定, 制定相关法规政策, 设立具体
收费和共建共享标准, 进行宏观调
控, 从而改善生态与环境的服务功
能。然后通过市场机制使生态与环
境产品的各使用方提高内部运行
机制的绿色效率, 实现人与自然和
谐发展。
③先共建后共享。流域上下游可
持续发展必须走流域共建共享之
路, 共建是基础, 先共建后共享, 共
享必须建立在共建基础上, 以有效
避免流域生态与环境“先损害后治
理”的怪圈。
④共建共享并举。坚持流域生态
受益补偿共建共享, 必须制定相应
的法律规章制度, 明确对生态及环
境损害者予以处罚、对受益者收取
费用、对保护者予以补偿的责任与
义务, 实行共建共享, 充分体现公平
性。实行保护补偿和共建共享应同
时进行, 实现生态与环境的有效保
护和治理。
⑤分类共建共享。不同的行业、
工程和行为, 对生态与环境的影响
是不同的。就水利工程来说, 为满足
生态环境用水而实施的调水、新建
和改扩建工程, 应按不同类型工程
分别共建共享。
⑥协商和参与。政府在制定收
费和共建共享标准方面, 需要确定
图1 新安江流域生态共建共享区示意图
流域生态共建区流域生态共享区
潜在生态共享区
钱塘江流域
新安江流域
黄山市
杭州市
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水
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生态环境价值损害程度和生态环境
保护价值量, 给出罚款、收费和共
建共享的定量依据。由于生态与环
境的服务功能价值的确定方法尚在
研究之中, 具体共建共享时要进行
充分协商。同时要吸收非政府组
织、公众等的积极参与, 使其在共
建共享等一系列过程中发挥积极作
用。要将共建共享结果公示, 接受
广泛监督。
⑦未来需要与现实可行相结合。
共建共享本身就是平衡近期与远期
之间、地区之间、人与人之间的利益
关系, 谋求的是社会净福利最大化。
因此, 生态环境共建共享要满足未
来需要和现实可行相结合的原则,
立足于眼前, 保护是首要的, 宁可多
保护, 不可添损害。
( 2) 建立生态共建共享机制的基
本步骤
①确定流域共建共享区范围。
建立有效的生态共建共享机制首
先要确定实施共建共享的区域范
围, 分析新安江流域的自然地理和
社会经济特征, 确定生态共建区和
共享区。
②确立共建共享主体。生态建设
与保护共建的主体为共建区范围内
的生态保护的建设者; 生态建设与
保护共享的主体是共享范围内的生
态保护的受益者。新安江流域上下
游共建区域的政府、企业甚至个人,
投入人力、物力、财力实现对上游水
源地的保护, 因此新安江流域共建
的主体为致力于水源地保护的上下
游各级政府、企业与个人。新安江流
域生态保护给所有取用新安江水源
开展生产、维持生活以及维护当地
生态平衡的工厂、企业和居民带来
了巨大的经济效益与社会效益, 这
些部门与人群构成了新安江流域生
态保护共享主体。
③确立合理的补偿标准。基于共
建共享区内的供给和需求, 基于用
户的支付意愿和市场价格等因素,
共享主体对于共建主体的生态保护
行为给予的生态补偿标准应是不同
的。应当在合理评价生态保护投入
的基础上, 结合流域保护水源的水
质和各主体享用的水量, 综合考虑
各共享主体的支付意愿和支付能
力, 制定切实可行的生态补偿标准,
并且建立可操作性较强的生态补偿
法规体系, 可在合适的条件下适当
引入生态税。
④建立共建共享协调组织。新安
江流域生态共建与共享可以建立示
范区联席会议制度和示范区协调委
员会工作制度。
⑤协商确定共建方式和途径。流
域生态保护共建共享示范区建立共
建共享协调组织后, 示范区内各行政
单元、企业部门以及个人代表可以通
过协商的方式确定共建的方式以及
途径。共建共享有以下几个基本途
径: 实施政府转移支付, 开征生态与
环境共建共享税, 提前缴纳生态共建
共享保证金, 提供生态与环境共建共
享优惠贷款, 成立生态与环境共建共
享基金等。
⑥建立共建共享法制保障。尽管
我国已经初步建立起了部分生态与
环境保护的法律与制度, 但是现有的
法律和制度远不完善。关于生态保护
责任与权利合理划分、促进流域生态
可持续开发利用等方面的有关法律
和制度尚待进一步确立。
⑦建立共建共享的监督保障
机制。开展流域共建共享的目的之
一是平衡区域间、部门间的利益。
生态共建共享补偿一方面可以通
过市场经济激励机制来约束用水
者的行为, 另一方面还需要政府宏
观干预, 加强有关法律法规与政策
的补充与完善, 主要有完善水资源
产权制度、加强生态与环境共建共
享法规建设、建立统一的生态与环
境共建共享税收政策、重点支持生
态移民和替代产业建设的产业政
策、完善水资源费征收管理办法,
加大排污收费改革力度等。有效征
收补偿费、合理利用补偿费需要建
立补偿费的征收与使用监督机制,
包括生态补偿费征收的监督机制,
生态补偿资金的使用监督机制。还
需要建立实施生态补偿的信息公
开制度、生态补偿效益评估制度,
实行年度生态补偿实施情况的报
告制度。■
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