杨朝霞：“水十条”勾勒水生态文明建设路线图

　　近日，备受瞩目的《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）正式出台。这份计划起始于2013年4月，先后经历了准备、编制、征求意见和报批4个阶段，总计6次征求中共中央及国务院34个部门和单位意见，两次征求各省（区、市）人民政府意见，3次组织专题调研，前后历时近两年，30易其稿。这是继《大气污染防治行动计划》之后，我国污染防治领域又一项重大的纲领性文件，为当前和今后较长一段时期内水生态文明建设勾勒了一幅清晰明了的路线图，必将对我国推进整个生态文明建设和美丽中国建设，乃至经济社会发展方式和生活方式的转变产生重要而深远的影响，意义重大。

　　突出了用水文明的价值取向

　　习近平总书记指出“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。在人类文明的历史长河中，古中国、古巴比伦、古埃及、古印度等古文明无一不发源于水源丰沛、森林茂密、生态良好的地区。古巴比伦、古埃及和古印度文明后来均因生态环境遭到毁坏而导致了文明的衰落或中心的转移，其辉煌与灿烂化为了漫天黄沙，被湮没在历史的滚滚洪流之中。

　　生态文明建设，第一要义是文明。文明是一个与野蛮相对的范畴，是指人类在认识和改造世界的社会实践中所获得的所有积极成果，代表了人类社会整体的进步和开化状态。推进水生态文明建设，就是要为准确地认识水、公平地分配水、科学地利用水、有效地保护水而进行不懈的探索和奋斗。

　　“水十条”从控制污染物排放、推动经济结构转型升级、节约保护水资源、强化科技支撑、发挥市场机制作用、严格环境执法监管、加强水环境管理、保障水生态环境安全、明确和落实各方责任、强化公众参与和社会监督共十个方面提出了共35款76项、238条具体措施，对文明用水和全面护水等方面作出了高瞻远瞩和条分缕析的规定，代表了我国水生态文明建设领域的最新和最高成就。

　　坚持了以人为本的根本立场

　　生态文明建设的根本立场是以人为本。推进生态文明建设并不是要以环境本身为终极目标，坚持“生态中心主义”甚至极端“环保主义”杜绝一切利益平衡搞环境至上，而是以保障公民环境权益、维护环境正义和增强可持续发展能力为核心目标，以不断满足人们对自然的各种直接和间接的正当利益需求为宗旨。

　　对此，“水十条”指出，“水环境保护事关人民群众切身利益，事关全面建成小康社会，事关实现中华民族伟大复兴中国梦”，要以改善水环境质量为核心，贯彻“安全、清洁、健康”方针，保障饮用水水源安全，严格落实赔偿制度，稳妥处置突发水环境污染事件等等，坚持了以人为本的人文主义立场。不过，十分遗憾的是，“水十条”并没有明确指出公民享有清洁水权、取水权等水环境权益，也未对关于水环境保护的知情权、参与权、监督权和救济权作出较为全面的规定，可谓美中不足。

　　首提生态流量明确三大核心任务

　　生态文明建设的核心任务有三：一是环境良好，即确保环境质量良好，为人类社会提供适宜的人居环境支持；二是资源永续，　　即确保自然资源的可持续利用，为经济社会发展提供永续的物质支持；三是生态健康，即维护生态平衡，确保生态系统机体健康，持续发挥生态调节的正常功能。

　　根据水功能的不同，“水十条”首次将水划分为水环境、水资源和水生态，并提出了相应的保护对策。这一类型化的思想具有划时代的意义，可以说是“水十条”最大的亮点。譬如，对于水环境而言，“水十条”提出要强化环境质量目标管理，深化污染物排放总量控制，严格环境风险控制，全面推行排污许可；对于水资源而言，提出要控制用水总量，提高用水效率，科学保护水资源；对于水生态而言，提出要保护水和湿地生态系统，加强河湖水生态和海洋生态保护等。须特别肯定的是，“水十条”首次提出了生态流量这一概念，指出要将生态流量（水位）作为流域水量调度的重要参考，加强江河湖库水量调度管理，维持河湖基本生态用水需求，重点保障枯水期生态基流，这对于扭转我国“重污染防治和资源保护，轻生态保育”的不均衡局面具有重大意义。

　　科学治污强调调整产业结构

　　生态文明建设的本质要求是科学发展。建设生态文明，并不是要否定发展，要求我们放弃工业文明和生活富裕，乃至回归原始落后的生产生活方式，而是仍然坚持发展是第一要务，只是要求经济社会发展的结构、布局、规模、方式和速度应当与资源禀赋、环境容量和生态状况相适应，科学地实现发展。因为，只有发展才能真正实现人类自由的增长。

　　为促进科学发展，“水十条”强调要调整产业结构，依法淘汰落后产能，施行区域限批；以水资源、水环境承载能力为基础，严格产业的环境准入；以水定城、以水定地、以水定人和以水定产，合理确定发展布局、结构和规模，切实优化空间布局；推动污染企业退出，城市建成区内现有钢铁、有色金属、造纸、印染、原料药制造、化工等污染较重的企业应有序搬迁改造或依法关闭；积极保护生态空间，城市规划区范围内应保留一定比例的水域面积，土地开发利用应留足河道、湖泊和滨海地带的管理和保护范围；推进循环经济，加强工业水循环利用，促进再生水利用，推动海水利用。针对农业发展问题，“水十条”还专门指出，要科学划定畜禽养殖禁养区，实行测土配方施肥，推广精准施肥技术和机具，调整种植业结构与布局。

　　对此，习近平总书记提出的“既要绿水青山，也要金山银山”“宁要绿水青山，不要金山银山”“绿水青山就是金山银山”，便是很好的诠释。例如，近年来，贵阳市大力建设生态文明建设，为保护生态，2009年拒绝了不符合国家产业政策、不符合生态文明城市建设要求的项目289个，涉及资金300多亿元，真正践行了科学发展的战略，遵循了生态文明的准则。

　　探索水生态文明建设五大基本路径
　　
　　生态文明建设的基本路径是生态经济建设、生态政治建设、生态文化建设、生态社会建设和生态产品建设。其中，发展循环经济、低碳经济和绿色经济，强化政府环境责任、施行绿色政绩考核和政府环境问责，研发资源高效利用和循环利用的新技术和新工艺，发展环保NGO、壮大环保公众参与，加强环境治理和生态修复等，应成为我国当前推进生态文明建设的核心举措。“水十条”指出了水生态经济建设、水生态政治建设、水生态文化建设、水生态社会建设和水生态产品建设五大基本路径。

　　关于水生态经济建设，“水十条”从产业结构、经济布局等深层次问题入手，强调把水资源环境承载能力作为经济发展的刚性约束，提出了调整产业结构、优化空间布局、推进循环发展等多项具体政策措施，着力推动经济结构转型升级，建立新的发展模式。譬如，在地下水易受污染地区优先种植需肥需药量低、环境效益突出的农作物；在地表水过度开发和地下水超采问题较严重的地区，适当减少用水量较大的农作物种植面积，改种耐旱作物和经济林；推行推进生态健康养殖等。“水十条”还高度重视发挥市场经济作用，指出要根据水资源有偿使用的原则，理顺价格和税费政策，推行环境税征收和资源税改革；发展环保设备融资租赁业务，引导社会资本投入水环境保护；推行绿色信贷，重点支持循环经济、污水处理、水资源节约、水生态环境保护、清洁及可再生能源利用等领域，加强环境信用体系建设，加强环保、银行、证券、保险等方面的协作联动，鼓励涉重金属、石油化工、危险化学品运输等高环境风险行业投保环境污染责任保险；发展环保产业，规范环保产业市场，加快发展环保服务业，推行环境污染第三方治理。

　　关于水生态政治建设，“水十条”指出要强化地方政府水环境保护责任；加强部门协调联动，建立全国水污染防治工作协作机制；严格目标任务考核，签订水污染防治目标责任书，落实“一岗双责”；分流域、分区域、分海域对行动计划实施情况进行考核，并将之作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据；对未通过年度考核的，要约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见；对不顾生态环境盲目决策，造成水环境质量恶化等严重后果的领导干部，给予组织处理或党纪政纪处分，离任的也要终身追究责任。

　　关于水生态文化建设，“水十条”指出要整合现有科技资源，加强基础研究和前瞻技术研发，特别是要加快研发重点行业废水深度处理、生活污水低成本高标准处理、海水淡化和工业高盐废水脱盐、饮用水微量有毒污染物处理、地下水污染修复、危险化学品事故和水上溢油应急处置等技术；完善环保技术评价体系，加强共享平台建设，推广示范先进适用技术等等。

　　关于水生态社会建设，“水十条”指出要依法公开环境信息；加强社会监督，为公众、社会组织提供水污染防治法规培训和咨询，邀请公众全程参与重要环保执法行动和重大水污染事件调查，公开曝光环境违法典型案件，健全举报制度，积极推行环境公益诉讼；构建全民行动格局，树立“节水洁水，人人有责”的行为准则，加强宣传教育，支持民间环保机构、志愿者开展工作，倡导绿色消费新风尚等，

　　关于水生态产品建设，“水十条”指出要全面控制污染物排放；强化饮用水水源环境保护，防治地下水污染；深化重点流域污染防治，加强良好水体保护，加强近岸海域环境保护；采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生态修复等措施，整治城市黑臭水体；加强河湖水生态保护，限期恢复侵占自然湿地等水源涵养空间；保护海洋生态，实施海洋生态修复。

　　阐释了绿色化这一根本方法

　　推进生态文明建设，关键是要运用生态学原理和生态系统管理的原则对传统的生产和生活方式进行全面系统的改造，以人与自然协调的方式实现经济社会又好又快和可持续发展。这就是生态化或绿色化。

　　关于生态化，“水十条”指出要立足水生态系统完整性和环境联系性的基本规律，打破地表与地下、陆上与海洋、地区和地区、上游与下游的界限，打破行业和生态系统要素界限，实行要素综合、职能综合、手段综合，建立与生态系统完整性相适应的生态环境保护管理体制；形成从地表到地下、从山顶到海洋的全要素、全过程和全方位的生态系统一体化防治体系；要完善流域协作机制，健全跨部门、区域、流域、海域水环境保护议事协调机制等要求，统筹海洋环境保护与陆源污染防治、生态系统修复，健全污染物协同控制与区域联动机制，协同推进水污染防治工作。

　　法治亮点：提出加强地方环境立法

　　生态文明建设的主要手段包括科技工程、市场调节、行政管理、伦理教化、政策指引、法律治理（即法治）、能力建设等。由于法治具有规范性、权威性、强制性、确定性（稳定性）、广泛性、统一性、公开性、普适性、程序性、可救济性、体系性等显著的比较优势，法治建设便构成了生态文明建设的关键内容和重要保障。

　　关于法治化，“水十条”给予了高度重视，指出要严格环境执法监管，健全法律法规，完善标准体系，加大执法力度，提升监管水平等等。值得一提的是，“水十条”特别指出要加强地方环境立法，这可谓是法治方面的最大亮点。

　　新修订的《立法法》规定，全国284个（此前为49个，新增235个）设区的市的人民代表大会及其常务委员会和地方政府，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规和地方政府规章。《立法法》的这一规定，将直接推进我国环境立法进入地方化的新阶段。事实上，环境和环境问题均具有典型的区域性特点，每个地方的情况千差万别，全国一刀切，并不科学。当前，我国的环境立法具有大城市中心主义、大企业中心主义和沿海中心主义等特征，农村、西部和落后地区的情况考虑较少，这种局面亟待改观。只有采用类型化、地方化的思维，尊重每个地方经济、社会和环境的特点和要求，采取因地制宜的立法策略，才能更好地搞好环境保护。事实上，如果每个设区的市的人大及其常委会和地方政府都研究和制定环境立法，那么整个环境法制建设就会呈现万马奔腾的繁荣景象。这不仅有利于在整体上迅速提高我国环境法制建设的水平，也有利于国家层面法律法规的实施和执行，意义深远。

　　不过，要注意的是，在大力推进环境立法地方化的同时，鉴于环境的整体性和关联性等基本属性，也要注重加强不同地方之间环境立法的协同化，以防止地方环境立法出现各自为阵——“各人自扫门前雪”，甚至以邻为壑等不良现象的发生。