储信艳：详解纽约如何给城市减压

　　近日，布隆伯格以纽约市长身份发表最后一次演讲，纽约主流媒体纷纷对布隆伯格表达敬意，感谢这位“个性市长”为纽约留下重要遗产，其中一项就是布隆伯格为纽约城市规划带来的新理念，媒体将其与上世纪主导纽约城市规划的大师罗伯特·莫斯相提并论，在布隆伯格任内，实现人与城市建设平衡的纽约重新恢复活力。

　　历史

　　规划之初便以人为本

　　1898年，美国首届城市规划大会上，一名与会者提出城市规划是结构设计更重要，还是服务市民生活更重要？

　　纽约城市规划可以追溯至19世纪。1898年，美国首届城市规划大会在纽约举行。一名与会者提出了这样的问题，城市规划是结构设计更重要，还是要使市民生活更为便捷？

　　1806年，纽约市的公共理事会制定了一项曼哈顿岛的规划，将曼哈顿全岛规划成具有“网格状”街道的城市空间，以应对城市未来的急速发展。规划文本在1811年通过州立法机构审议，标志着纽约现代城市规划与建设的开始。

　　到目前为止，“纽约大都市区”已经历三次大型规划，一直在平衡人口和城区建设的关系。

　　20世纪初，工业革命像一口压力锅一样，哥伦比亚大学城市规划教授艾略特·斯嘉说：“从那时起，我们开始用技术的方式扩展城市，需要完善城市规划的压力陡增。”

　　1923年，纽约区域规划协会(RPA)进行第一次规划，核心是“再中心化”。规划提出用环路系统来鼓励建设一个理想的都市景观：办公就业从中心城区(曼哈顿)疏散出去，工业布置在沿郊区主要交通枢纽的工业园中；居住区向整个地区扩散;留出大面积空地作为开放空间，吸引白领阶层。

　　二战后，大批士兵回国，纽约人口暴涨，因此第二次规划核心是阻止都市区无限膨胀。

　　上世纪50年代，大量纽约居民由纽约市中心搬往郊区。60年代至70年代，纽约市郊区城镇建起许多大型购物中心，而城郊与市中心之间土地差价也使企业向郊区迁移，大规模工业园和商业服务网点落户郊区，具有完善城市功能的郊区城镇逐步形成。

　　随后，以公路建设为先导，低密度郊区在纽约大都市区迅速蔓延，形成典型的美国式的发展，有人将之称为“铺开的城市”。虽然，第二次规划中也注意到了“城市蔓延”的问题，自上世纪70年代以来，人口仍然不断向郊区蔓延，中心城区的人口和就业岗位大量减少，城市中心出现衰败；郊区土地大量消耗，增加区域交通负担。

　　1996年，第三次规划报告指出，从长远来看，应该加强对基础设施、社会、环境与劳动力的投资，使该地区可持续发展。

　　规模

　　卫星城完成人口疏散

　　经过近百年的规划发展，纽约市已经完成了人口向郊区“卫星城”的疏散过程，如今面临的则是重振中心城区繁荣的问题。

　　在地理范围概念上最小的“纽约”指纽约市，由5个区组成，分别是布朗克斯、布鲁克林、曼哈顿、皇后区和斯塔腾岛。一般人理解的纽约就是指这些区域。纽约市面积789平方公里，人口830多万，是美国人口最多的城市之一。

　　根据今年公布的一份报告显示，2012年，涌入纽约市的人比迁出的人多，这是60多年以来头一遭。2012年净流入纽约的人口数量为1.2万人。纽约目前人口是几十年来最高。

　　即将离任的纽约市长布隆伯格一直将纽约市人口增长作为一项功绩来夸耀，将之归功于在他治下有效的城市规划和更好的教育。为何在很多超级大城市为人口烦恼的时候，布隆伯格却希望人口增长？

　　经过近百年的规划发展，纽约市已经完成了人口向郊区“卫星城”的疏散过程，如今面临的则是重振中心城区繁荣的问题。事实上，在城市规划意义上的纽约，通常范围会比纽约市更大，指“纽约大都市区”，面积3万平方公里，不仅包括纽约市，还包括新泽西州的12个县，纽约州的另外7个县，还有一个宾夕法尼亚州的县。

　　很多在纽约市工作的人，都住在周边地区，比如在与纽约市一河之隔的新泽西州，每天有大批的人“渡河”来上班。

　　另外一个有趣的现象是，在美国很多城市中，很难在地铁中发现衣着考究的人，但在纽约，特别是曼哈顿是个例外。很多住在纽约大都市区的人，上班时将车子开到纽约市周边，然后转乘公共交通上班。

　　纽约室内的公交系统非常发达。地铁已经有100多年历史，全市24条地铁线路纵横交错，468个车站遍及纽约五个区。工作日每天平均运送500多万人次，比美国其他所有城市地铁运送的乘客总和还要多。纽约还有5900多辆公共汽车，和地铁一样都是一年365天、全天24小时运转。

　　措施

　　加强基建应对人口增长

　　市长布隆伯格希望到2030年，纽约市人口再增加100万人，达到约900万人，但随之而来的住房供应和交通拥堵问题需要解决。

　　纽约虽然规划得当，但同样曾经遭遇严重“城市病”。2006年12月，纽约市长布隆伯格宣布了一项“纽约2030规划”，展望25年后的纽约城市前景。在布隆伯格的设想中，纽约将成为21世纪最伟大的城市之一，能够吸引更多社会精英。

　　为了达到这个目标，纽约面临三个挑战：首先，布隆伯格希望到2030年，纽约市的人口再增加100万人，达到约900万人，但随之而来的住房供应和交通拥堵问题需要解决;第二，纽约市的很多基础设施都比较陈旧，很多都已经有百年历史，例如，地铁。面对预期大量增加的人口，这些基础设施亟待翻新;第三，纽约必须变得更加环保，更加绿色。

　　在纽约规划局的网站上，该项计划的主旨写得非常明确：“做好准备迎接新增的100万居民，提高经济，应对气候变化，提升全纽约人的生活质量。”

　　为了应对这些挑战，纽约市政府提出127项城市规划倡议，其中97%的倡议在提出一年之内开始实施。到2009年的时候，其中2/3的项目都已经完成或者接近完成。

　　2006年，纽约长期规划和可持续发展办公室创立，作为市长办公室的一个组成部分。实际上，这是一个拥有16名顾问委员会成员的智囊团。这个办公室负责协调其他的城市机构，落实“纽约计划”和其他城市发展问题。

　　经过6年的建设，当布隆伯格将要离去之时，人们盘点他的城市规划遗产时，普遍认为他交上了一份满意的“答卷”。

　　美国“每日建筑”网站评论称，布隆伯格令纽约城更高、更富有吸引力、更昂贵。纽约市政府将纽约地区的土地重新规划，将废弃的工业区利用起来，建造更高的建筑，吸引更多的住户和商家。例如，在布鲁克林区，沿着老工业区建造起高层公寓楼。在皇后区和长岛那些被老旧厂房和工业遗址包围的社区，也建造了一系列公寓楼和购物中心。通过这些重新规划，纽约能够多为31万人提供住处。

　　纽约城市政策官员认为，布隆伯格的遗产将成为纽约未来50年的一部分，因为他改变了纽约的结构设计。

　　机制

　　立法保障区域协调规划

　　美国政府利用立法和交通基金划拨两个方面，通过政府联合会实现对区域发展进行协调的目标。

　　在城市规模不断扩大的过程中，纽约不仅要解决自身的城市病，还需要面临与周边地区协调规划的问题。二战后，在美国一批政府联合会(COG)应运而生，其主要成员来自各地多个相关政府权力部门，因此在区域协调过程中发挥重要作用。美国政府利用立法和交通基金划拨两个方面，通过COG实现对区域发展进行协调的目标。

　　按照其主要职能，COG可以划分为区域委员会(RC)和大都市区规划组织(MPO)两类。其中，RC主要负责区域社会经济发展中各政府部门间的协调问题，而MPO则主要负责大都市区交通和相关基金申请有关的规划和协调工作。

　　目前，在美国每一个人口在5万以上的城市地区，都会指定一个MPO管理交通问题，纽约大都市交通委员会(NYMTC)就是其中之一，负责纽约市、长岛和下哈得孙河谷地带。

　　NYMTC组织涉及交通问题的协调规划论坛，进行旨在改善交通的研究，对未来的情况做出预测，负责管理和使用联邦交通基金。比如，今年9月，NYMTC提出了“2040计划”，着眼于2040年的未来愿景，详细解释如何改造纽约的交通。

　　NYMTC推行的一项“减缓拥堵和提供空气质量”(CMAQ)的项目也非常有效。CMAQ计划开始于1991年，通过联邦政府对各州和地方政府进行资金赞助，用于交通改造，以令其符合《清洁空气法案》的要求。很好地解决了区域之间共同分摊环保成本的问题。

　　除了区域协调，纽约在城市规划中还注重与公众协调意见，每当有重大规划计划出台前，纽约市政府多采用听证会、问卷调查、媒体讨论等方式加强与公众的沟通，以求最终形成更广泛的社会共识，以便在实施中得到更多民众支持。