王小广：住房结构不合理与交通拥堵

　　一、市中心住房密度过低，导致交通流过度放大

　　我国城市的规划者普遍地错误认为，市中心城市人口密度过高是导致交通问题的主要原因，于是在政策和规划上的主要措施是尽可能降低城市市中心人口密度，将人口大规模转移到郊区去。由此"摊大饼"成为中国城市化或城市建设的主要特征，这一模式是中国城市规划和发展的主要问题，它不仅意味着过度占用稀缺的土地资源，同时，导致城市公共投资成本过高，更根本的问题是这大大地增加了人流的交通距离和过度地放大了交通流，从而显著地降低了城市整体交通运行效率。这是公共选择理论与实践的重大失败。因为它让多数人流动而让少数人不流动，导致大量无效交通流的增加，出现了在家庭汽车普遍率较低（汽车保有量低）的情况下交通拥堵十分严重的问题。各级城市政府是如何做到这一点的呢，总结起来不外以下三个途径：

　　一是控制市区住房容积率，通过降低住房的平均建筑高度达到降低住房的空间密度。我国国情是人多地少，我国城市化的发展方向不可避免的是大城市取向，那么从节约土地的角度看，我们应该采取比世界上大多数国家更宽松的容积率限制措施，通过增加住房密度来应对土地资源的严重不足。但遗撼的是我们却采取了世界上最为严格的容积率限制措施。在我们的许多城市的市中心区，除CBD区域，容积率通常控制在2-3倍，而像日本、韩国以及许多发达国家的大城市，容积率比我们高得多，达到5-6倍，甚至更高。我们看到美国纽约的曼哈顿地区，无论是办公楼或住宅，平均楼层高达40-50层，东京、汉城、香港均如此，当您站在曼哈顿的街道上，看到的尽是"一线天"。许多人只看到这些城市住房结构的过密化或拥挤的缺点，却看不到它的节约土地、提高城市经济运行效率的优点。在现代社会，后者更重要，城市人的生活质量必须建立在交通高效运行、日常生活方便的基础上。让大多数居民留在市中心，减少交通流（特别是减少上下班严重不对称的交通流），是提高交通效率的根本，其最重要的办法就是增加住房密度。高密度的市中心交通主要靠公共交通解决，而公共交通主要是地铁，并辅之于公共汽车、步行和自行车。

　　二是通过不合理的绿化率要求来降低住房的平面密度。稍加观察和比较你就会发现，将我国的大城市与国际上的大城市比较，我国城市市区绿化率最高，难道绿化率高与交通效率有关系？是的，有很大的关系，我们应该思考一下：为什么美国大城市的市中心区很少有绿化？曼哈顿如此，曼哈顿地区除中央公园外，几乎看不到一棵树，更没有大片的草地，东京也是，香港也是。难道西方发达国家的人不喜欢绿化，不重视生态环境吗？大城市如果追求绿化，特别是追求高绿化率，那么将从两个方面降低城市的效率：一方面，浪费了宝贵的土地资源，在市中心区，土地是"寸地寸金"、"流金淌银"，将其大片或大比例的绿化，必然会大大降低土地的经济效率。另一方面，提高市区绿化率，意味着会明显降低住房的平面密度，即摊大了城市平面空间，增加了交通距离，从而降低了交通效率。我们的城市规划部门制定了每个楼房之间要有35%绿化面积的要求，这种平均化的绿化率要求，不仅意味着降低土地利用率、降低交通效率，也导致过于分散的绿化管理成本过高的问题，许多城市中心老小区绿化一遍又一遍，种的草很快就没了，种的树最后也稀稀拉拉，原因是管理成本太高，而新小区之所以有漂亮的绿化，是因为让那些有钱的居民付出了过高的物业费。我们主张总体绿化观，即采取集中绿化的方式来提高城市的绿化率。提高绿化率可集中在郊区、远郊及市区的公园区或绿化带上，而不是在楼房间均匀分布绿化面积。要提高住房密集，在市区内必须减少绿化，少建广场，特别是少建大广场。

　　第三个导致城市市区住房密度过低的做法就是"拆迁不回迁"。对拆迁采取低补偿、不回迁的政策，使许多居民（很多是中低收入阶层）被强制地转移到郊区去，从而大大地降低了市中心区的住房密度。

　　二、住房布局不合理，降低交通效率

　　提高市中心区住房密度，让大多数人留在市区，是降低交通流、解决交通拥堵问题的有效办法，但如果住房布局严重不合理，则会明显影响这一办法的效率。归纳起来，有以下三个住房布局不合理问题影响我国城市交通运行效率。

　　一是在市区及近郊区建设了过多的封闭式小区，分割了道路，严重破坏了路网结构，降低了交通的畅通性。在过去计划经济时代，已经存在一种不合理的住房布局问题，即党政军机关或国有企业，实行工作与居住一体化模式，形成很大的封闭管理区域，将其与周边道路分割。随着商品房市场的发展，这种局面被明显打破，但代之以住房小区模式，一个小区，小的有几幢楼，大的有几十幢楼，将其围起形成独立小区，占地上百亩，甚至几百亩。这从两个方面大大降低了社会交通效率：一方面，因其封闭性，外部车辆禁止穿行、只能绕行，导致区内道路的"私化"，交通资源浪费，从而使可利用的"公"路严重不足。如果是完全开放式的居住区域，就不存在这一问题。另一方面，封闭小区居住模式导致大量断头路的产生，许多公"道"因其而中断或中止，系统化的路网结构被严重破坏。

　　二是城市规则主次的颠倒阻碍了合理的路网结构的形成。我们在城市规划中缺乏高度稳定性（刚性或法制强制性）的"本底"规划。在发达国家，这个本底规划就是路网建设规划，一切其他规划都要以此为基础。道路规划是主规划，住房规划是次规划，住房规划以道路规划为"本底"，即住房是逐步地填在已经规划好的路网结构中，已有"路"，就得顺路而建房，无"路"，必须按"本底"规划的要求补上"路"，然后依"路"建房，而不破坏路网结构，这才是科学的、高效的规划思路。城市规划最主要的原则是以道路规划为中心建设城市，而不是相反。不管房地产开发多少地，建什么类型的房子，必须都按规定填在"路网格"内，不能超过这一"路网格"。我国的许多城市规划却是采取相反的原则，以住房为中心规划城市，房地产商主导城市规划，路是被动地适应住房而建，房建到哪路修到哪。结果，路网被分割，合理的路网结构无法形成。在这一基础上，建什么房，是建住宅，还是建商场，或是建写字楼？除了公共建筑配套外，主要由房地产商根据市场而定。我们在城市规划管理中，恰恰管的就是这些不该管的房屋功能上，而真正该管的保证路网建设的合理性和完整性却被严重忽视。

　　第三，我们城市总体住房布局中存在一个奇怪的现象，即在市区住房和人口密度过低的同时，一些郊区住房密度和人口密度很高，如北京建的大型小区回龙观、天通苑等。这也是重要的居住结构问题，它对交通体系效率的影响是巨大的。这一居住结构明显违背了许多规划制定者的理念，你不是想通过降低城市居住密度（主要是要降低市中心居住密度）来解决交通问题吗？怎么，在郊区却采取了相反的理念或原理呢？这的确是重大的逻辑混乱。而且，北京的回龙观、天通苑是今天北京最拥堵的地区之一，但这不是证明了高居住密度必须导致交通极度拥堵，回龙观、天通苑的堵车到底堵在哪里？很显然，不是堵在巨型小区里（巨型小区路网结构也不合理），主要堵在巨型小区的进出口，这与整个城市的市中心区与郊区的进出口是一样的问题。是由于大量的人要进城工作或回家睡觉（"睡城"是对这些小区的恰当描绘）引起的，是减少市中心住房密度的一种反面效应。因为出来的是占绝对多数的普遍居民（占80%），那么，还是靠高密度解决它们的住房问题。既然对占大多数的普遍居民来讲，高密度住宅是不可避免的，那么，应该让高密度住宅建在哪里，城市整体效率才最高呢？从对交通效率、居民负担及城市政府负担等多方面看，无疑高密度住宅应建在市中心。延伸的一个问题是，经济适用房或保障性住宅应该建在哪里？回答同样是市中心，而不是郊区。从成本和资源利用效率来讲，郊区应该是低密度住宅，郊区化是富裕的郊区化，而不是穷人的郊区化，这样的公共选择既是私人效率最大化，也是公共效率的最大化。所以，发达国家的穷人都住在市中心，也因为如此，我们要对贫民窟的社会经济作用应做重新评价。

　　王小广为国家行政学院决策咨询部研究员