笛东联合首席设计师袁松亭谈“城市运营”

　　[关键词]

　　经营城市  城市运营=土地开发+大大盘？  城市软资源开发  无形资产 
　　公共服务  产业链  特色化  毕堡效应  可持续性  日本神户

　　[内容提要]

　　城市运营是中国未来的发展方向？还是一个值得反思的问题？是政府解决各种“城市病”的灵丹妙药，还是开发商操作模式的终极目标，到底城市运营是什么？中国在城市运营中出现了哪些问题？城市运营，运营的是哪些资源？中国的城市运营出路在哪里？国外是否有可以借鉴的案例。希望在以篇文章，抛砖引玉，为中国城市的发展提供一些有益的建议。

笛东联合首席设计师袁松亭

　　一、经营城市

     城市经营不是独立于城市规划、建设和管理之外单独运作的一种手段和程序，而是一种思想观念。它渗透、贯穿于城市规划、建设和管理的全过程。

     1、以经营的思想规划城市

     城市规划与城市经营是相辅相成的关系，城市规划利用其综合的观点和整合的能力，规划好城市的空间布局，就有助于防止城市经营中某些不顾大局片面追求经济利益的短期行为；而城市经营则发挥其驾驭市场的能力，成为贯彻实施城市规划的重要手段和保证。

     在市场经济条件下，城市规划的实施，虽有城市政府行政力量的支持，但常会受到市场经济利益的冲击。解决矛盾最好的办法不是简单的行政命令，而是通过正确的经营策略，既保证城市长远的整体利益，又使得当前的局部利益得到满足。

     2、以经营的手段建设城市

     ① 开发和盘活城市土地资源。市政府可以开发荒滩和废弃的土地，也可以收回闲置的土地，又可以收购破产企业已贬值的国拨土地，以及低效益使用的土地，从而使大量存量土地资产升值。
     ② 建立基础设施项目投资回报补偿机制。现在许多城市运用城市经营的手段，建立基础设施项目投资回报补偿的办法，即谁投资、谁受益，有效地吸引了国内国外的资金，投入到基础设施的建设中。
     ③ 大力推行无形资产的商业化运作。随着人们物质生活的不断丰富，精神需求也日益高涨。城市的历史古迹、特色文化、生态环境、建筑风格等精神资源--依附于有形资产之上的无形资产，成为城市升值的重要源泉。我国众多的历史文化名城，如北京、西安、拉萨、平遥等城市成为国内外的旅游热点；具有奇特自然景观的张家界、三亚等城市旅游收入成为支柱产业等等。
     ④ 开辟多元化融资渠道。

     3、以经营的方式管理城市

　　① 建立管理是服务的新观念。在社会主义市场经济条件下，城市管理的本质是服务，而不是关卡压。以经营的方式管理城市，就是要运用行政、经济和法律的多种方式、方法，为促进商品生产、市场发育和社会稳定服务。许多城市把旧城改造与老企业的技术改造相结合，把改善居民生活环境与土地功能转换相结合。运用经营的方式对市区、郊区、企业、居民的需求统筹管理服务到位，从而各得其所需，达到了经济、社会和环境效益的综合优化。
　　② 转变城市政府职能，实行城市资产所有权与经营权相分离。在市场经济条件下，城市资源的配置方式已从计划经济体制下的行政调拨，向市场调节转变。因此，城市政府必须明确政府的主要职责是：对经济的宏观调控；对市场的监督和管理；对公共活动的服务。

　　二、城市运营现状（3个问题，1个答案）

     1、城市运营=土地开发？

　　对土地（有形资产）片面依赖造成“土地财政”存在的根源，土地财政仅凭所谓“城市运营”的口号，通过“收储土地”和高价拍卖，转手就能获得巨额收益。当城市政府一方面面临着财政收入的入不敷出，一方面看到了可以通过征地实现的巨大收益时，对于以经营土地为核心的资金获取指向型城市经营自然而然地趋之若骛。

　　而正是这种行为造成了“与民争利”的社会现象，产生了许多不和谐的社会矛盾，例如：强制拆迁、由地价高而导致的房价高、零地价出让国有土地等。

     2、城市运营=大大盘？

     在土地财政的影响下，开发商错误将城市运营解读成一个“大大盘”，盲目开发、浪费资源。
     在这种做“大大盘”的趋利模式影响下，使得城市运营在实践中只注重规模扩张而没有形成与之相应的完整产业链；城市政府未对公关服务职能加以明确，因此造成政府在后续产业配套、维护方面，例如：教育、医疗、养老、环保等基本职能的严重角色缺失；
     3、土地开发 + 大大盘的城市运营模式是否具有可持续性？

　　答案：城市运营的目标在于促进城市经济、社会和环境效益的综合优化与可持续发展，而非以盈利为目标的土地开发和以政绩为目标的盲目建设，从形式上看也并非“大”就是好，更应看重其以公共服务和长期收益为代表的可持续发展性。
 

　　三、城市运营未来

     1、特色化。要注重城市软资源的开发。

　　[案例一]  西班牙毕堡——以建筑及文化设施带动城市复兴

　　毕堡（Bibao）是西班牙北部的工业城市，19世纪毕堡发展成为以钢铁和矿产为主导的工业城市，到了1975年，随着制造业的危机，这个城市也迅速走向衰落，失业率居高不下，环境恶化。在毕堡政府新的复兴计划中，希望借助经济结构的调整，将这个原来的工业城市转型为高科技产业及服务旅游发达的新城市。当地政府借助一系列手段来塑造毕堡的新城市形象，如现代交通的建设、文娱设施的建设，城市环境的改善等；在这其中，15亿美元的建筑开发成为了复兴的核心环节，其中主要建筑的设计都邀请了世界知名建筑师参与，如诺曼·福斯特设计了新地铁系统，卡拉特拉瓦设计新机场及跨河人行桥，尤其值得称道的是毕堡因一座由美国解构主义建筑大师弗兰克·盖里(Frank·O-Gehry)设计的古根汉姆艺术博物馆(GuggenheimMuseum Bilbao)而知名，并带动了当地的旅游经济，更重要的是整个城市也由此而复兴，即“毕堡效应”。几年间毕堡成为国际知名建筑师作品最为密集的城市，有效带动了当地的旅游经济，整个城市也因此复兴。

　　注重特色化、城市软资源开发的成功案例经验总结：毕堡的成功被认为是一种新的城市复兴的策略与意识形态．即采用文化，尤其是公众文化建筑作为引导。这种模式的设想是：文化设施的建设可以带动相关产业的发展，如旅游．信息技术等。毕堡采用了这种模式．对改善城市公众领域和公共场所的建设有着积极的作用。

     2、可持续性。包括公用事业设施、基础建设、公共服务。

　　[案例二]  日本神户——“以最小的市民负担获得最大的市民福祉”

　　一本名为《城市的经营》的日文书，出版于1971年。在这本书中，时任神户市长的宫崎辰雄先生在介绍神户市的城市经营范例时，将城市经营的内涵概括为：高效地提供城市公共服务；涵养税源以确立城市的财政基础；与市场经济所导致的外部负效应相对抗，维护公共的利益。从所介绍的范例内容来看，神户市的城市经营虽然在资金获取方面做得相当出色（如发行地方公债和外债进行填海造人工岛的大规模城市开发、超前收购土地以备市政基础设施建设之需、根据受益者负担的原则要求房地产开发商负担相关城市基础设施的全部或部分建设资金等），但仍是把提高公共服务效率放在首位的。

　　为了更好地把握市民对市政管理的需求，神户市实施了对全体居民的问卷调查，并建立了审议会、市政监督员、市政恳谈会等多项制度，积极推进居民对市政的参与。为了尽量减小市场经济带来的外部负效应，市政府与当地的大企业签订了“公害防止协定”，明确了减少污染排放的目标与责任。宫崎辰雄先生认为，一切行政活动的终极目标都是最高效地提高市民的福祉水平。

　　注重可持续性，即以公共服务、公关利益为核心的城市运营经验告诉我们：如果说企业经营的理念是“以最小的成本获取最大的利润”，那么城市经营的理念就应当是“以最小的市民负担获取最大的市民福祉”。

     3、主体各司其职。强调政府的主导责任，使运营商各展所长。

     城市政府是城市运营的主体，但并不是由市政府的各部门直接指挥物质生产与交换，而是通过市场进行资本运营，在方式上要从计划经济时期的行政指令性分配，转向以法律为基础的经营与管理；从过去对企事业单位的微观管理，转向对城市资源的整体发掘、利用和经营管理。同时，应将提升城市的公共服务、获得最大的市民福祉作为城市运营的发展目标。

     城市经营的主体是城市政府，但参与经营者则是多元化的，为此，就要有各种投资主体、各类企业和中介组织的参加，以及广大市民的参与。

     土地评估整改、技术改造、公共设施、服务配套、交通规划、商业、社区环境、盘活无形资产、打造城市文化名片等专项职能应进行分化，由专业的机构运营商负责专业的工作，做自己最擅长、最适合的工作，才能各展所长、在城市运营中发挥最大的积极能动作用。

     只有将城市运营主体的角色合理分配、各司其职，才能达到推进城市资产的保值、升值和增值；扩大城市的经济实力，完善城市的多种功能，优化城市的生态环境，提高城市的品位，增强城市的综合竞争能力和知名度的最终目标。