土地少限发展拓空间续辉煌

 
　土地匮乏，不少楼房成了握手楼，而且还不断有楼房在“夹缝”中“冒”起来。  
 
　　宝安、龙岗纳入特区，土地紧张情况将有所缓解。

　　而立深圳 路在何方之土地困局篇

　　30年前，深圳是改革开放总设计师邓小平在南海之滨画的一个“圈”。30年后，深圳已是中国改革开放的排头兵，不论是在中国，还是在世界上的影响力越来越大，这个“圈”已跨入超级都市的行列。

　　从一个“圈”发展为超级大都市，深圳的成就世人瞩目，但制约深圳进一步发展的瓶颈也显而易见，土地资源的匮乏则是首当其冲。

　　为了重新规整零散土地，深圳市国土资源和规划委员会出台了《深圳市城市更新办法》以加速土地的流转和规划。今年7月1日，特区版图扩大至整个深圳市，特区面积增加了近5倍。三十而立的深圳能否保持迅猛的发展态势？如何避开自己土地匮乏的短板？《深圳市城市更新办法》能否达到预期效果？

　　连日来，记者专程就深圳的土地规划、土地监督等问题走访了各职能部门的相关负责人和熟悉深圳情况的专家，由他们为读者勾勒出深圳未来发展的蓝图。

　　土地之困：

　　1　遍地插花“种楼”

　　深圳的“违建”数量之巨，范围之广，所占房屋比例之大，让人觉得难以想象。全市房屋，七成是“违建”，这不是危言耸听，而是从官员到百姓都认可的事实。深圳农改居后，当地村民土地多数被征转，没有了原耕地的深圳人只能集体建厂房来收租，后来便利用集体土地、居民自留地拼命抢建加建，以种地的劲头去“种楼”。

　　尽管政府严令禁止抢建“违建”，但仍有超过50万栋“违建”相继建了起来。

　　利益驱使下，“种楼”一族不会考虑城市规划，见缝就“种楼”。遍地插花式的“种楼”，使得深圳原本不大的版图上伤痕累累，尤其在宝安、龙岗两区，大片成规模的土地不容易找到。

　　这样混乱的局面与深圳经济特区的定位完全不相称，在这场博弈中，大多数成功“种楼”的“楼主”成为最大的赢家，即使将来政府要强制拆除，钉子户也会得到巨额赔偿。

　　2　闲散土地多规划难

　　让规划部门头痛的是，这些“违建”造成的闲散用地，给以后的城区规划带来了极大的困难。

　　以工业区为例，宝安区区长李文龙曾提出，整个宝安区占地面积140平方公里的工业园区有619个，将要整合改造为18个规模较大、关联度较高、基础设施共享的新型园区。

　　市国土资源和规划委员会主任王芃也表示，由于种种历史原因，深圳一共有大大小小超过4000个工业园区，整合难度相当大。“看天津滨海新区一个工业区动辄就是成百上千亩，我们真拿不出。”

　　王芃在大部制改革任职之时就表示：“发展的无限和土地空间的有限是深圳最大的现实和最大的矛盾，规划国土资源委员会首要的任务就是破题。”

　　王芃坦言，改革开放以来深圳规划国土工作虽不断改革创新，积累了许多成功经验，但也面临着许多问题。而这些问题的解决，往往牵一发而动全身，需要用更长远的眼光、更综合的手段、更开放的视野、更创新的精神去加以解决。

　　3　原关内外规划差异大

　　深圳是从几乎“一张白纸”上发展起来的城市，深圳市政府一开始就十分重视规划的先导、主导和统筹作用，把规划作为城市建设工作的“起点”和最后把关的“闸口”。据市规划与国土委有关负责人介绍，早在1982年编制的《深圳经济特区社会经济发展大纲》，就以超前的眼光确定了“城市组团式”结构作为深圳特区总体规划的基本构架，以巨大的规划弹性适应了超乎想象的城市快速扩张。

　　正是由于具有强烈的规划意识和富有远见的城市规划，使深圳成为国内唯一基本按规划建设起来的特大型城市，尽管发展速度极快，但城市的物质承载能力却能随之迅速提升。

　　据市规划与国土委一位负责人介绍，深圳特区建立之初，百废待兴，人才、技术、经验都十分匮乏，于是，向国际“借脑学习” 先进城市规划建设管理的制度、技术、经验和方法，在全国率先开展规划国际招标、开展规划设计竞赛，欧美、日本等地的一流规划师、建筑师都被引入深圳共同参与特区的建设开发，才使得深圳迅速从一个小渔村发展为国际性的大都市。

　　但不容忽视的是，在7月1日特区扩容前，关外的规划却远滞后于关内。以龙岗为例，面积675.7平方公里，将近原关内四区的两倍，却仅有两条主干道通往市区。

　　专家点评

　　土地是制约深圳发展的重要因素

　　深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁表示，这些年来深圳土地利用方面存在太多问题。

　　首先是浪费性地使用土地。虽然政府有规划，但不少企业对土地利用并不合理。其次，非法使用土地。原关外地区的“违建”问题是积重难返，政策出台后也比较难落地。

　　此外，差异化使用土地。以前关内关外的规划不统一，地区间布局与水平差异很大。宋丁建议，特区内外一体化之后，应该在土地利用方面也一体化。

　　深圳房地产研究中心副主任王锋表示，深圳目前可利用的土地非常少，即使是关内外一体化之后土地空间依然狭小。

　　“关外有1000多平方公里的土地被划入了生态控制线，不能进行住房和工业开发，还有不到1000平方公里的土地，已开发建设的就有800多平方公里，实际可利用的土地只有100多平方公里。”王锋告诉记者，如此紧张的用地也是政府和规划部门非常头疼的事情，随着深圳的发展，住房需求量也越来越大，土地是制约深圳发展的重要因素。

　　破局之计：

　　调整战略布局

　　严查“违建”

　　土地资源的匮乏已制约深圳未来发展，应该如何破题？

　　2006年，原深圳市规划局已经意识到滞后的规划只会阻碍深圳的发展，该局理论学习中心组在公开发表的《科学规划是最大的城市资源》一文中提出，资源问题是深圳城市发展的软肋，处理不好，将会影响深圳城市经济社会的健康持续发展。因此，制定一个长远的、科学的城市资源战略，从时间上和空间上为深圳未来城市发展提供有效的资源保障，是深圳发展面临的一个非常紧迫问题。

　　此后，深圳国土规划部门着手起草新的法定图则，试图重新调整包括宝安、龙岗两区在内的全市战略布局，力解深圳土地资源匮乏之困。

　　去年12月1日，深圳市正式实施《深圳市城市更新办法》，全市城市更新改造工作步入“快车道”。

　　《深圳市城市更新办法》首次引入“城市更新”概念，将城市更新的目标明确为进一步完善城市功能、优化产业结构、改善人居环境、挖掘用地潜力、拓展发展空间、促进经济社会可持续发展，改变了原来“旧城改造”只是简单的拆除重建或“穿衣戴帽”的观念。 

　　严查“违建”

　　今年7月1日，特区正式扩容，特区面积也由以前的327.5平方公里增加至1952.84平方公里。

　　一系列动作表明，而立深圳仍想闯字当头，保持高速发展态势。但对于制约深圳土地资源、如何拔除紧钉在深圳经济特区版图上的“违建”？这成为各界关注的焦点。

　　市规划土地监察支队有关负责人柏军胜表示，该支队今年查违工作主线是预防“违建”出现。查处违法用地违法建筑的工作思路，是坚持查人查事相结合，重点查处典型案例，不放过一个案件，不放过一个责任人，坚决遏制新增违法建筑违法用地，“一冒头就打，一动土就拆”。

　　他表示，经过了半年多时间的努力，目前新的规划土地监察体制已经基本建立，工作机制不断完善，并且经受住了实际工作的考验，整个机构改革期间查违工作力度不减，有效地遏制了违法建筑抢建的势头。

　　平衡全市发展

　　目前，深圳总体规划的城市建设用地900平方公里左右，目前建成区已超过了总体规划给深圳的建设用地指标，在土地资源日趋紧张的深圳，城市更新已成为挖掘城市潜力、提升城市层次的重要途径。如何重整原关外零散土地，如何盘活远滞后于区域规划的旧工业区？

　　“客观地说，宝安城市化的发展基本上是一个自发的过程。1992年以前，全区尚无一个统一的城镇总体规划，在地域布局上缺乏宏观角度的统一规划与管理，各镇基本是自成一套，导致城市总体建设水平不高，布局紊乱，城市面貌长期处于一种‘非城非村’的中间状态。”宝安区委党校副教授李静撰文指出，回顾宝安30年的城市化历程，一条重要的启示是，城市化必须以科学、长远、高标准的规划为前提。

　　福田区的CBD中心区、罗湖的蔡屋围金融中心、南山的前海深港现代服务业合作区、宝安的宝安中心区和机场物流区、龙岗的大运新城、盐田区的盐田港、光明新区、坪山新区……最近，多个区域被划分了新的使命，而穿插其中的城市快速路、轨道交通等又将大大便利区域之间经济的往来。可以说，下一步深圳将多点发力，均衡区域之间的经济发展。

　　深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁也认为宝安、龙岗区的特区一体化建设将“反哺”原关内地区，龙岗宝安特区一体化开发扩建将提高深圳GDP增速，保证可持续增长。

　　“借脑学习”

　　三十而立，深圳又打“借脑学习”牌。今年6月，市规划国土委邀请国际专家，进行前海概念规划和坪山新区中心区概念规划，打造出了“前海水城”和坪山新区“高端产业聚集区，生态人文示范区”的概念。

　　此外，深圳精心规划和打造以深南大道为轴线，连接蔡屋围金融区、福田CBD、宝安中心区的“深圳金融带”，用以支撑多层次资本市场和区域性金融中心功能。

　　专家支招

　　“招安”“违建”作保障性住房

　　深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁表示，政府要下定决心进行新的规划，坚决进行违法建筑的清理整顿。对于违反安全建设标准的房屋要坚决清理，对于符合国家标准的房屋，可以进行合法化，对其发放“准生证”，以政府价进行收购，作为保障性住房。

　　深圳房地产研究中心副主任王锋也认为，应该严厉打击新的“违建”，对已有的“违建”要区分情况进行处理。对于质量和功能差的违法建筑，通过城市更新，分批逐步解决。

　　激活边界地区土地

　　宋丁表示，应进行新的产业升级，减少盲目布局。用集约化、高效能的产业替代产能低的落后产业，例如比亚迪、华为等新型高效能企业，其产出远远高于其占地面积，是低效能企业无法比拟的。

　　“深圳想要持续发展，恐怕不能仅仅局限在1900多万平方公里的土地上，应该利用深圳的优势，与周边地区进行土地联动，激活深圳边界地区。”宋丁认为，与周边地区共同开发利用土地，是一个扩张深圳土地资源的重要方式。

　　例如深圳紧邻惠州的大亚湾，惠州有大片土地却没有实力开发，深圳有技术资金优势却没有土地，两地政府应该进行协商，合理分配资源，进行产业延伸。