多地复建古城因资金不足搁浅 开发模式遇瓶颈
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2012-09-06
来源：景观中国网
复古造城记 站在施工围栏外，开封市民孙达时看着鼓楼复建的效果图，想象着自己所站的地方正处于图中哪个位置。 “鼓楼复建是很多开封人期待的。只是工期才200天，从2012年4月23日到11月28日，能不能重现
复古造城记
站在施工围栏外，开封市民孙达时看着鼓楼复建的效果图，想象着自己所站的地方正处于图中哪个位置。
“鼓楼复建是很多开封人期待的。只是工期才200天，从2012年4月23日到11月28日，能不能重现鼓楼样貌，有些担忧。”孙达时对记者说。
他觉得，开封老城区这几年一直变化不大，确实需要改造。“那么多棚户区，市政设施落后，居住条件差，既是老百姓的心病，也是政府的难题。关键是怎么改，说是打造北宋汴京，这到底有多少可能性，又能给开封带来什么？”
民间疑虑未消时，一则“河南开封千亿豪赌：4年重造北宋汴京”的新闻引来各界对开封老城改造规划密切关注。
“两改一建的工作今年上半年才开始启动，尚无明显成效。说得好不如干得好，我们希望做出些成绩之后再向外界详尽透露。”开封市委宣传部新闻科的一位工作人员告诉本刊记者。
河南开封并不是造城行动第一家。江苏省金湖县2011年在城南新区规划建设尧帝古城，总用地面积1050.3亩，预计2015年建成并投入使用；2010年2月，河南省南阳市宣布将利用10年时间，打造文化卧龙岗“诸葛茅庐”；2007年4月，江苏睢宁县将复建下邳古城，并打算通过10 年左右的时间，将下邳古城打造成为国内最具特色的“汉城”。一系列复建古城、打造新城案例中最为著名的当属大同。
2012年底，大同古城将全面合龙。几年来，对大同复古造城运动的争议不绝于耳，如今，开封再次因相似的新闻被推向舆论的风口浪尖。
大同复建古城之路
山西大同曾有着2300余年的建城史，在计划经济时代因煤而兴，创造过夺目的辉煌，但近20多年却日渐式微。2008年2月，以热衷城建闻名的耿彦波上任大同市长。据媒体报道，调研仅10天后，耿彦波就拿出自己的城市改造规划，耗资上百亿“再造古城”。 在他的构想中，老城内的所有现代建筑都将搬迁出去，以恢复传统的城市格局。
造城之路并不平顺。2009年8月18日，《科技日报》刊文首次披露大同市云冈景区在建工程，随即引来国家文物局的调查。该工程于当年4月开工，按照耿彦波的要求，本应于9月份完工。
国家文物局调查组认为，云冈大景区建设项目中，人工湖、仿古商业一条街、窟前道路和广场等项目，均在云冈石窟保护范围和建设控制地带，未依法履行审批程序，违反了文物保护法的相关规定，属于违法建设工程。
尤其是人工湖项目，成为调查组质疑的重点。中国文物研究所研究员黄克忠认为云冈石窟的岩体极为脆弱，“最怕水，尤其怕干湿交替，一吸收一蒸发，岩体就容易剥落。”87岁高龄的著名文物专家谢辰生更直斥此项工程“简直是胡闹”。
风波之下，工程很快被叫停，耿彦波随即赴北京做沟通解释工作，最终工程方案做出了一定的调整，云冈景区的人工湖停建。但此次波折并未让耿彦波打造一个新大同的宏大构想搁浅，云冈景区的改造仅是他构想中很小的一部分，当时古城城东处一面崭新的古城墙正在矗立中，而耿彦波设想的是，用三四年时间，把四面城墙全部恢复起来，每面1800米，总计7.2公里长。城墙外宽10米的护城河也将重现。
这依然不是耿彦波构想的全部。在他所称的“名城复兴工程”中，古代文物的修复是另一个重点，需要修复的有代王府、华严寺、善化寺、文庙、帝君庙、法华寺、关帝庙等等。他要修复的不仅仅是单体建筑遗存，而是恢复当年的整个建筑群——其中的许多部分早已烟消云散，这也是国家文物局质疑的焦点。
虽然饱受争议，但面对曾被人诟病为“世界上最丑陋的城市”的大同现状，耿彦波一心“与时间赛跑，向极限冲刺”。
与耿彦波之于大同极为相似的是，现任开封市委书记祁金立面对的是一个同样具备浓厚的历史文化积淀但却“又破又旧”的城市。
开封的“开先”“复古”战略
开封市棚户区改造任务占到河南省的50%，棚户区人口密度平均达到每平方公里1.9万人，局部达到每平方公里3万人，人口密度为全省之最。
老城区中的房子多半是建于上世纪五六十年代的民房，大部分面积都在50平米以内，许多只有10多平米，大批棚户区居民常年面临吃水难、排污难、取暖难、如厕难等问题。2012年2月9日，开封市棚户区城中村暨保障性安居工程建设动员大会举行，与会的开封各级干部备感压力。祁金立认为，干部压力大，更是百姓迫切之需。
在此民生难题之下，当“千亿重造汴京”被广泛质疑时，祁金立微博回应称开封“有敢叫日月换新天的壮志”，“开先”和“复古”战略一定会快速推进。
祁金立提及的“开先”和“复古”分别指建设开封工业化新城和打造国际旅游文化名城。而此设想与耿彦波对大同的规划也有相似之处，耿彦波理想中的新大同，是“一轴双城”的格局——以东城墙外的御河为界，西边是旧城，东边是新城，旧的复旧，新的更新。
2012年，开封新区已开工建设项目和新选址项目93个，预计总投资超800亿元。而对于老[NextPage]城发展规划，目前开封有清明上河园、开封府等较早建成的文化旅游产业项目，以及龙亭、铁塔等历史文化遗存旅游景点，正在建设的还有宋都水系工程、城摞城博物馆等项目，其中城摞城博物馆项目已招商引资3亿多元，“拟再现被黄沙深埋于地下的北宋东京城新郑门”。
大同古城打造接近收尾，未来的经济效益尚无可期。耿彦波曾公开其大胆期许：“未来的旅游人数，我瞄准300万的目标，以100元门票算，一年是3亿元。而门票只是旅游产业很小的一部分，标准测算只占到旅游城市整体收入的5%，加上餐饮、购物，你可以想象一下，这个产业有多大。”
开封造城刚刚迈步已遭致各方争议，能走多远，暂不得而知。纵观全国，同样复建古城的例子不胜枚举，而其中多数已偃旗息鼓。
2010年，山西娄烦县开发建设“花果山孙大圣故里风景区”，拟规划修复老景区，新建南天门、御马监、玉皇庙和龙和晚照观景台等人文景观。当时舆论普遍认为为神话人物建故里过于荒唐。两年过去了，除了绿化的5000多亩荒山以及四层楼高的接待中心外，景区其他规划还停留于纸上。
另一失败案例是，2011年底国家4A级旅游景区梁祝文化景区开建，计划投资2亿元，把该景区打造成全国知名的“体验式梁祝爱情圣地”。工程建设半途而废，在河南驻马店汝南县梁祝镇，曾经耗巨资打造的“梁祝故里”景区如今已成烂尾工程，一片荒凉，部分景观树已经枯死，梁山伯与祝英台的墓碑摇摇欲坠。
大拆迁的双城样本
在复建古城、打造新城的过程中，一些矛盾和难题不断浮现。
大规模重建往往意味着大规模拆迁。以大同市为例，仅市内最核心的城区一个区，2008年共拆迁2352户，面积32万平米；2009年涉拆迁户总数6163户，面积82万平米。而目前正在实施“两改一建”（棚户区、城中村改造及保障性住房安居工程建设）的开封市，2012年计划实施棚户区城中村改造项目55个，其中老城棚户区改造项目35个，计划改造面积计划约110万平方米，涉及群众约1.5万户。
据《中国经营报》报道，目前开封只要是3层以及3层以下的居民楼要全部拆迁，为了快速推进拆迁，开封市政府还采用公务员和事业单位员工“包干”的办法，全面动员拆迁。具体办法是，公职人员动员自己的亲戚朋友，如果拆迁户不愿走，“包干”人员就会遭遇来自单位和领导的压力。
拆迁给原地居民带来了巨大生活变动，利益纠葛加上对未来的不确定感使得他们多怀不满，继而成为政府造城举动中最难安置的部分。
大同拆迁中，以大西街1号为例：在近10个月的时间里，召开座谈会10余次，上门做工作260余次，仍有23户态度强硬，不肯搬迁。最后区政府实行了强拆。“今年（2009年）以来，我们共强拆36处，拆除面积3914平米。”大同城区拆迁总指挥部办公室在2009年11月接受《瞭望东方周刊》记者采访时透露。
商户不愿意搬去较远的地区，而在安置房没有落实的情况下，租房居住的生活也让原住居民感到生活质量下降。
最大的问题还是资金
复建古城常被诟病为修建假古董，无法复原传统的文化氛围。“现在有一些建设者、决策者人文素质不高，重建是一种短期行为。恢复开封的历史盛况是不可能的，一切都只能是幻想。”河南大学宋代研究所所长、中国宋史研究会副会长程民生近日接受媒体采访时说，就算投了上千亿元，“按照宋朝的建起来了，又有谁来看呢？没有吸引力，都是新东西，人家来看你这个干什么？”
不过，造城面临最直接和显著的问题还在于资金。
造城首先需要巨额资金投入。以大同为例，云冈大景区建设，总投资达17亿元；东城墙耗资1.5亿元，四面城墙全面恢复，投资将在10亿元左右；保障性住房建设，三年要投资132亿元？？
对于“开封举债千亿造新城”亦因其巨额投入而备受关注，质疑者认为一个财政收入不到50亿元的城市，搞大规模的拆迁建设，仅拆迁费用至少就要支付上千亿元，改造资金从何而来？
“首先‘千亿’的概念是外界的一个推测数，其次，政府举债千亿是不可能也不现实的。”面对质疑，开封市住房和城乡建设局副局长孔祥成对外解释说，开封市的棚户区改造点多、量大、面广，肯定需要一大笔资金的支撑，单凭财政资金来做是不可能的，“具体需要多少的资金量，政府尚没有做过这个测算，目前也无法进行测算，因为这个需要根据一个一个项目的改造实施过程才能清晰，可能是几百亿，也可能超过千亿。”
对于开封将如何解决资金问题，孔祥成透露，开封将借鉴国内其他城市的经验，采取“政府指导、市场运作”的方式，准备通过采取财政补贴、银行贷款、企业支持和群众自筹等多种渠道来解决资金问题，在改造的实施过程中逐步募集。
这种方式在《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号）文件中曾被提及，即“采取财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹、市场开发等办法多渠道筹集资金”，以[NextPage]及“鼓励金融机构向符合贷款条件的城市和国有工矿棚户区改造项目提供贷款”。
大同造城的资金中一部分就来自贷款。大同一家农业发展银行相关人士2009年曾告诉本刊记者，仅他们一家就贷给政府13亿元用于修路。而另一部分钱来自土地经营，通过一系列方式拿到土地后，耿彦波对土地价格进行严格的规定，“房地产开发每亩不低于200万元，商业用地每亩不低于300万元”。
虽然理想中总有各种筹集资金渠道，但现实中却存在多个因资金不足而搁浅的案例。
“花果山孙大圣故里风景区”之所以成为烂尾工程，原因即在于资金问题。该景区开发负责人强俊奎说，已陆续投入了6000多万元，如果要实现规划，估计得上亿元。而当地政府并没有继续予以资金支持的打算，娄烦县旅游局局长梁俊杰表示，即使景区建成，回报也不乐观。而“梁祝故里”景区的搁浅原因，据河南驻马店汝南县梁祝镇镇政府办公室主任廖志刚说，原因是景区目前还未找到合适的投资方。
“文化搭台，经济唱戏”模式的瓶颈
“文化搭台，经济唱戏”是各地复古造城运动的一致理念和统一模式。
在祁金立看来，中国的资本市场正是一个有钱的时代，“开封的旧城改造，新区开发，缺的不是钱，缺的是好项目，缺的是市场运作。”
对此，《开封日报》时政新闻部副主任吕树建在一篇文章中有相似描述。他提及西安曲江新区的经验，“政府不花钱或少花钱，通过包装和运作引进外来投资，既发展了文化产业，又推进了城市建设。”
吕树建在文中写道，开封在这方面也有探索，“如开封府景区的建设，政府运用这种方式没掏一分钱，景点建起来了，群众居住条件改善了，既推进了城市建设又改善了辖区民生，两全其美。城市发展有时缺的不是资金，缺的是合适的项目和独特的创意。”
开封市委宣传部副部长、文产办主任高树田认为，虽然开封市的财政收入相对薄弱，但这并不影响开封发展文化产业，“发展文化产业和公共文化建设是两个概念。公共文化建设需要财政投入，而发展文化产业是利用文化企业的社会资本。”高树田说，一个地方文化产业有优势，文化资源有潜力，就有企业家愿意投资。
据高树田向媒体透露，近期开封签约的“大块头”文化产业项目就有好几个，“繁塔、禹王台联体开发一直延伸到贾鲁河沿岸的清明上河城项目占地21平方公里，阿联酋迪拜皇家投资集团、中国化学工程集团公司、香港建工集团作为投资方已与开封市签约，项目投资额100多亿美元；东京梦华园项目占地2400亩，投资额35亿元人民币；朱仙镇国家文化生态旅游示范区总投资120亿元人民币，规划占地5000亩。”高树田说，目前开封在建的鼓楼复建项目也是文化企业投资建设，政府不出钱，但给予优惠的政策，投资企业建成后可以使用若干年，之后收归政府。
不过，文化招商的模式并不总是奏效。
2012年8月17日《长江商报》刊发评论指出，地方政府的“文化招商”模式已进入瓶颈，这种概念先行的模式的边际产出已到了临界点，地方政府想靠一些简单的文化概念吸引投资不再那么容易。
开发模式所遭遇的瓶颈，致使政府在项目执行中难以实现理想规划。如今在开封金明池公园的西、北、东三个方向，布满了开元旅业集团的房地产项目。金明池是北宋著名的皇家园林，位于宋代东京舜天门外，开封市政府原本筹划复建金明池公园，实践中却事与愿违。
金明池园林水城工程最早由开封园林部门2001年时主持开工，最初的规划中包括一个面积大约为2000亩的公园，其中水面就达到800多亩，但之后三四年时间内，政府陆续投入约8000万元复建了宝津楼等几座古色古香的建筑，之后因无钱投入，约在2005年开元旅业集团以约1.4亿元的成本购买地皮，接手此项目。
对于正在进展中的开封古城改造规划，一份《开封古城控制性详细规划说明书》中显示，开封老城区居住用地、混合用地、商住用地的规划比重分别为30.37%、4.54%、7.57%，共占到规划面积的42.48%；而文物古迹用地和绿化用地的规划比重为2.62%、21.32%。
复建项目变相沦为房地产项目，让开封古城复建行动再次遭遇主题明确的舆论质疑。
关键是根据城市需要和发展可能性进行科学规划，少付出生态成本、经济成本和社会成本
开封鼓楼原址处，施工人员正在紧张作业，行人从围栏外狭窄的小路上匆匆穿行，两侧的商户生意寥落。这是本刊记者近日在开封市鼓楼复建及地下人防工程建设工地看到的场景。
开封鼓楼曾在1948年6月毁于战火，只剩一座基台。1976年11月，台基被拆除，改辟为广场，自此鼓楼在开封彻底消失。此次鼓楼复建工程是开封鼓楼历史上的第六次复建，设计理念之一是在尊重清光绪七年所修建鼓楼的基础上，适当将基台尺寸放大，重现当年鼓楼的宏伟气势。
近些年，类似的古建筑复建案例呈井喷之势，城市造景的花样也不断翻新，重造古城、挖地造湖以及古树进城等。“在各种造景[NextPage]名目下，商业力量和行政力量合谋，理性的力量根本无法与其竞争，造出来的都是假古董、假景观，背后又是各种利益寻租。”中国社科院城市发展与环境研究中心主任傅崇兰对《瞭望东方周刊》说，城市造景规划中必须要处理好政府决策、房地产开发商、投资商、历史文化和居民利益等之间的关系，“而城市最终的发展还是要尊重自然环境和城市本身的需求。”
疯狂造景背后
在2011年9月建成开放的广州市内人工湖——海珠湖因未能达到预期功能而备受质疑的风波尚未消停之时，一场声势浩大的“造湖运动”在广州继续展开。
据广州市水务局披露，根据规划，广州市今年新修的人工湖共有6个，包括花都湖、云岭湖、金山湖、天河智慧城湖、增城挂绿湖、知识城起步区人工湖等。
公开提出并已制定“水城”建设规划的城市不胜枚举。河南洛阳规划中的水面面积为10.6平方公里，接近两个杭州西湖，预计在“十二五”期间实现“水在城中流，城在山水间；鱼在水中游，人在岸边行”的目标，成为名副其实的“北方水城”。
广西南宁市正在建设“中国水城”，整个工程投资额将逾300亿元，计划耗时11年。根据南宁市官方公布的规划，未来的南宁市将会变成一座“水畅、水清、岸绿、景美”的滨水生态城市。河北承德市则志在成为“东方的威尼斯”，打造“水在城中、城在水中的塞外美景”。
除了巨资造水城、造古城之外，城市绿化作为一项最常见的市政规划项目也在“古树进城、景观速成”等观念下成为权力寻租的新领域，园林绿化腐败案频发。
近年来，重庆、杭州、郴州等地均曝出了园林领域的腐败案。广西防城港市园林管理处一名主任、两名副主任及一名会计在园林绿化工作中发生贪污、受贿和职务侵占“窝案”。云南省丽江市古城区园林绿化局原局长赵桂强因利用职务之便，在丽江市城市园林绿化工程发包和实施过程中先后多次非法收受贿赂款物共计55万余元，并有161万余元的巨额财产来源不明，近日被依法判处有期徒刑13年。
“城市疯狂造景的背后，一方面是政府太想跨越式发展，另一方面是某些案例带来的误导，似乎某些城市通过造城造景而一时获得了旅游业的大发展，实际上这些是需要深入剖析的。”北京市社会科学院首都文化发展研究中心副主任沈望舒对《瞭望东方周刊》说。
而北京大学景观设计学院院长俞孔坚认为，也不排除“一些地方领导在价值观和审美观上就是觉得造个古城很美”。
“我向一位地级市市委书记汇报完规划方案后，这个书记说，现在旅游看什么？一个庙一个墓一个寺，历史是财富。”北京清华城市规划设计研究院的规划师李明（化名）对本刊记者说，而他遇到的另一个历史文化名城的市委书记持有另一种观点，“他认为当地民房破烂不堪，除了木头上有几个雕花，没有任何保存价值，只有与西方接轨才能建设好城市。”
李明评价说，这两个书记，一个复古造城，一个崇洋求新，“现实情况就是这样，地方政府主要领导的趣味和审美品位对一个城市的规划样式影响很大”。
造景并非不可
“造城、造景都应该否定吗，并非如此，城市毕竟要靠人建设。”中国社会科学院旅游研究中心副主任刘德谦对记者说，“以巴西首都巴西利亚为例，这是一座于1956年至1960年间从一片荒野上建造起来的新城，城里不见古迹遗址，也没有大都市的繁华与喧闹，但却充满现代理念的城市格局、构思新颖别致的建筑以及寓意丰富的艺术雕塑，1987年12月7日，它被联合国教科文组织确定为‘人类文化遗产’。”
“杭州西湖之所以幸存至今，也是在自然形成的基础多次人工疏浚的结果。从这个角度来说，城市造景未尝不可。但关键是根据城市需要和发展可能性进行科学规划，少付出生态成本、经济成本和社会成本。”刘德谦说，近日开封官方辟谣称并非要千亿打造汴京，而是为了改善棚户区，使居住在破旧民居中的老百姓有更舒适的环境，“以这样的目的去改造当然是可以的，但开封有没有相应的资金实力和可行性规划，这是最值得关心的”。
俞孔坚的观点类似，“我并不反对造景，但所谓的景观是为了解决人和土地的关系，为了人和生态环境良好共处。”他说，“如果劳民伤财，没有水硬造水城，破坏良田去造所谓绿化景观，这都是极为错误的价值观。其实每一寸土地，农田、果园、麦田等农业活动形成的景观都是很美的，没有必要刻意去挖湖堆山。”
“虽然大同有非常好的资源，有城墙、四合院等，但城墙也只剩一些土堆了。大同最后把城墙改成砖砌，还吊了城门，修了护城河，这就是在原来基础上进行了很大程度的修复。”中国城市规划设计研究院规划师徐颖曾经参与大同市历史文化名城战略规划工作。徐颖告诉《瞭望东方周刊》，“改革开放以后的几十年，拆了太多，基本没有原汁原味的东西了。但对于重建‘假古董’，在学术界内仍有很大分歧。”。
沈望舒认为，城市造景应该是点缀性的，“像澳大利亚等一些国家早就没有大规模建设的余地了，而我们现在进行的仍是‘推平头’[NextPage]式的改造，这种城市规划是地方领导者想要大展宏图的产物。”
他说：“在一套规划出炉和执行的背后，常常伴随着多种力量的博弈。政府追求政绩，开发商看重效益，被推上规划一线的专家学者多扮演木偶角色，要么被边缘化，要么被各种利益裹挟和淹没。”
在敦煌古城复原项目中，敦煌当地政府表示要发挥国际国内知名专家和机构在规划建设中的参谋顾问作用，两年四度组织国内外专家召开研讨会。这些探讨会的结果，多是帮政府论证项目的可行性和实施后的好处。
“专家学者变相沦为地方政府推进城市造景工程的宣传工具。”沈望舒说。
规划中的力量制衡
作为业内人士，李明告诉本刊记者，“在政府项目上，一些坚持原则的业内人士常常不能发出声音。一般情况下，即使不同意政府的规划要求，规划院方面也基本没有谈判空间。”
“我之前负责的西部某历史文化名城总体规划中，政府坚持要拆除历史文化街区，包括当地特色的黄土民居，并在旧城内高强度开发。”李明说，规划院当时提出多个新区方案，“坚持将核心功能疏解到新区，旧城以保护为主，但经历两年的沟通都很难推进。”
徐颖也遇到过同样的分歧。“政府的意见都会和规划师的意见有一个磨合的过程，这其中涉及很多利益，我们只能尽力坚持底线。”
李明认为，产生分歧的原因在于政府追求的是短期政绩，而城市规划追求长期的可持续发展，“这两个东西有时候很难调和，我们必须尽可能向政府方面讲清后果，规划院理应站在专业角度引导政府决策，毕竟某位领导个人的想法能不能落地，还需要通过上级政府组织专家进行审批。实力强的规划院可以通过沟通争取一些领导的退让，而小设计院极有可能沦为实现领导意图的‘画笔’。”
参与博弈的几种力量中，“商业力量和市场力量也无法回避，问题是商业利益和政府战略联合后，过于强大，现实中缺少一个能和它们抗衡的力量。”李明认为，制衡各方的公正力量只能来自公众，“老百姓真正需要什么，需要有渠道表达。但目前公众参与状况很不乐观，尤其是大城市的宏观规划。反而是我之前操作的一些村庄规划，还比较理想。”
李明说，在村庄规划中，他们尽可能广泛地让公众参与，“因为村庄是很小的社区，我们把大多数人的意愿集中起来做规划。这种公众参与的方式，在西方的城市规划过程中有很长的历史，也形成了理论。规划师是一个协调人的角色，让所有的利益相关方坐到一起去谈。”李明说，“在西方经常会为建一个房子、修一条路讨论几年，这是需要时间成本的。我们现在的发展速度根本承受不起这个成本，但未来应该逐渐朝这个方向过渡。”
站在施工围栏外，开封市民孙达时看着鼓楼复建的效果图，想象着自己所站的地方正处于图中哪个位置。
“鼓楼复建是很多开封人期待的。只是工期才200天，从2012年4月23日到11月28日，能不能重现鼓楼样貌，有些担忧。”孙达时对记者说。
他觉得，开封老城区这几年一直变化不大，确实需要改造。“那么多棚户区，市政设施落后，居住条件差，既是老百姓的心病，也是政府的难题。关键是怎么改，说是打造北宋汴京，这到底有多少可能性，又能给开封带来什么？”
民间疑虑未消时，一则“河南开封千亿豪赌：4年重造北宋汴京”的新闻引来各界对开封老城改造规划密切关注。
“两改一建的工作今年上半年才开始启动，尚无明显成效。说得好不如干得好，我们希望做出些成绩之后再向外界详尽透露。”开封市委宣传部新闻科的一位工作人员告诉本刊记者。
河南开封并不是造城行动第一家。江苏省金湖县2011年在城南新区规划建设尧帝古城，总用地面积1050.3亩，预计2015年建成并投入使用；2010年2月，河南省南阳市宣布将利用10年时间，打造文化卧龙岗“诸葛茅庐”；2007年4月，江苏睢宁县将复建下邳古城，并打算通过10 年左右的时间，将下邳古城打造成为国内最具特色的“汉城”。一系列复建古城、打造新城案例中最为著名的当属大同。
2012年底，大同古城将全面合龙。几年来，对大同复古造城运动的争议不绝于耳，如今，开封再次因相似的新闻被推向舆论的风口浪尖。
大同复建古城之路
山西大同曾有着2300余年的建城史，在计划经济时代因煤而兴，创造过夺目的辉煌，但近20多年却日渐式微。2008年2月，以热衷城建闻名的耿彦波上任大同市长。据媒体报道，调研仅10天后，耿彦波就拿出自己的城市改造规划，耗资上百亿“再造古城”。 在他的构想中，老城内的所有现代建筑都将搬迁出去，以恢复传统的城市格局。
造城之路并不平顺。2009年8月18日，《科技日报》刊文首次披露大同市云冈景区在建工程，随即引来国家文物局的调查。该工程于当年4月开工，按照耿彦波的要求，本应于9月份完工。
国家文物局调查组认为，云冈大景区建设项目中，人工湖、仿古商业一条街、窟前道路和广场等项目，均在云冈石窟保护范围和建设控制地带，未依法履行审批程序，违反了文物保护法的相关规定，属于违法建设工程。
尤其是人工湖项目，成为调查组质疑的重点。中国文物研究所研究员黄克忠认为云冈石窟的岩体极为脆弱，“最怕水，尤其怕干湿交替，一吸收一蒸发，岩体就容易剥落。”87岁高龄的著名文物专家谢辰生更直斥此项工程“简直是胡闹”。
风波之下，工程很快被叫停，耿彦波随即赴北京做沟通解释工作，最终工程方案做出了一定的调整，云冈景区的人工湖停建。但此次波折并未让耿彦波打造一个新大同的宏大构想搁浅，云冈景区的改造仅是他构想中很小的一部分，当时古城城东处一面崭新的古城墙正在矗立中，而耿彦波设想的是，用三四年时间，把四面城墙全部恢复起来，每面1800米，总计7.2公里长。城墙外宽10米的护城河也将重现。
这依然不是耿彦波构想的全部。在他所称的“名城复兴工程”中，古代文物的修复是另一个重点，需要修复的有代王府、华严寺、善化寺、文庙、帝君庙、法华寺、关帝庙等等。他要修复的不仅仅是单体建筑遗存，而是恢复当年的整个建筑群——其中的许多部分早已烟消云散，这也是国家文物局质疑的焦点。
虽然饱受争议，但面对曾被人诟病为“世界上最丑陋的城市”的大同现状，耿彦波一心“与时间赛跑，向极限冲刺”。
与耿彦波之于大同极为相似的是，现任开封市委书记祁金立面对的是一个同样具备浓厚的历史文化积淀但却“又破又旧”的城市。
开封的“开先”“复古”战略
开封市棚户区改造任务占到河南省的50%，棚户区人口密度平均达到每平方公里1.9万人，局部达到每平方公里3万人，人口密度为全省之最。
老城区中的房子多半是建于上世纪五六十年代的民房，大部分面积都在50平米以内，许多只有10多平米，大批棚户区居民常年面临吃水难、排污难、取暖难、如厕难等问题。2012年2月9日，开封市棚户区城中村暨保障性安居工程建设动员大会举行，与会的开封各级干部备感压力。祁金立认为，干部压力大，更是百姓迫切之需。
在此民生难题之下，当“千亿重造汴京”被广泛质疑时，祁金立微博回应称开封“有敢叫日月换新天的壮志”，“开先”和“复古”战略一定会快速推进。
祁金立提及的“开先”和“复古”分别指建设开封工业化新城和打造国际旅游文化名城。而此设想与耿彦波对大同的规划也有相似之处，耿彦波理想中的新大同，是“一轴双城”的格局——以东城墙外的御河为界，西边是旧城，东边是新城，旧的复旧，新的更新。
2012年，开封新区已开工建设项目和新选址项目93个，预计总投资超800亿元。而对于老[NextPage]城发展规划，目前开封有清明上河园、开封府等较早建成的文化旅游产业项目，以及龙亭、铁塔等历史文化遗存旅游景点，正在建设的还有宋都水系工程、城摞城博物馆等项目，其中城摞城博物馆项目已招商引资3亿多元，“拟再现被黄沙深埋于地下的北宋东京城新郑门”。
大同古城打造接近收尾，未来的经济效益尚无可期。耿彦波曾公开其大胆期许：“未来的旅游人数，我瞄准300万的目标，以100元门票算，一年是3亿元。而门票只是旅游产业很小的一部分，标准测算只占到旅游城市整体收入的5%，加上餐饮、购物，你可以想象一下，这个产业有多大。”
开封造城刚刚迈步已遭致各方争议，能走多远，暂不得而知。纵观全国，同样复建古城的例子不胜枚举，而其中多数已偃旗息鼓。
2010年，山西娄烦县开发建设“花果山孙大圣故里风景区”，拟规划修复老景区，新建南天门、御马监、玉皇庙和龙和晚照观景台等人文景观。当时舆论普遍认为为神话人物建故里过于荒唐。两年过去了，除了绿化的5000多亩荒山以及四层楼高的接待中心外，景区其他规划还停留于纸上。
另一失败案例是，2011年底国家4A级旅游景区梁祝文化景区开建，计划投资2亿元，把该景区打造成全国知名的“体验式梁祝爱情圣地”。工程建设半途而废，在河南驻马店汝南县梁祝镇，曾经耗巨资打造的“梁祝故里”景区如今已成烂尾工程，一片荒凉，部分景观树已经枯死，梁山伯与祝英台的墓碑摇摇欲坠。
大拆迁的双城样本
在复建古城、打造新城的过程中，一些矛盾和难题不断浮现。
大规模重建往往意味着大规模拆迁。以大同市为例，仅市内最核心的城区一个区，2008年共拆迁2352户，面积32万平米；2009年涉拆迁户总数6163户，面积82万平米。而目前正在实施“两改一建”（棚户区、城中村改造及保障性住房安居工程建设）的开封市，2012年计划实施棚户区城中村改造项目55个，其中老城棚户区改造项目35个，计划改造面积计划约110万平方米，涉及群众约1.5万户。
据《中国经营报》报道，目前开封只要是3层以及3层以下的居民楼要全部拆迁，为了快速推进拆迁，开封市政府还采用公务员和事业单位员工“包干”的办法，全面动员拆迁。具体办法是，公职人员动员自己的亲戚朋友，如果拆迁户不愿走，“包干”人员就会遭遇来自单位和领导的压力。
拆迁给原地居民带来了巨大生活变动，利益纠葛加上对未来的不确定感使得他们多怀不满，继而成为政府造城举动中最难安置的部分。
大同拆迁中，以大西街1号为例：在近10个月的时间里，召开座谈会10余次，上门做工作260余次，仍有23户态度强硬，不肯搬迁。最后区政府实行了强拆。“今年（2009年）以来，我们共强拆36处，拆除面积3914平米。”大同城区拆迁总指挥部办公室在2009年11月接受《瞭望东方周刊》记者采访时透露。
商户不愿意搬去较远的地区，而在安置房没有落实的情况下，租房居住的生活也让原住居民感到生活质量下降。
最大的问题还是资金
复建古城常被诟病为修建假古董，无法复原传统的文化氛围。“现在有一些建设者、决策者人文素质不高，重建是一种短期行为。恢复开封的历史盛况是不可能的，一切都只能是幻想。”河南大学宋代研究所所长、中国宋史研究会副会长程民生近日接受媒体采访时说，就算投了上千亿元，“按照宋朝的建起来了，又有谁来看呢？没有吸引力，都是新东西，人家来看你这个干什么？”
不过，造城面临最直接和显著的问题还在于资金。
造城首先需要巨额资金投入。以大同为例，云冈大景区建设，总投资达17亿元；东城墙耗资1.5亿元，四面城墙全面恢复，投资将在10亿元左右；保障性住房建设，三年要投资132亿元？？
对于“开封举债千亿造新城”亦因其巨额投入而备受关注，质疑者认为一个财政收入不到50亿元的城市，搞大规模的拆迁建设，仅拆迁费用至少就要支付上千亿元，改造资金从何而来？
“首先‘千亿’的概念是外界的一个推测数，其次，政府举债千亿是不可能也不现实的。”面对质疑，开封市住房和城乡建设局副局长孔祥成对外解释说，开封市的棚户区改造点多、量大、面广，肯定需要一大笔资金的支撑，单凭财政资金来做是不可能的，“具体需要多少的资金量，政府尚没有做过这个测算，目前也无法进行测算，因为这个需要根据一个一个项目的改造实施过程才能清晰，可能是几百亿，也可能超过千亿。”
对于开封将如何解决资金问题，孔祥成透露，开封将借鉴国内其他城市的经验，采取“政府指导、市场运作”的方式，准备通过采取财政补贴、银行贷款、企业支持和群众自筹等多种渠道来解决资金问题，在改造的实施过程中逐步募集。
这种方式在《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号）文件中曾被提及，即“采取财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹、市场开发等办法多渠道筹集资金”，以[NextPage]及“鼓励金融机构向符合贷款条件的城市和国有工矿棚户区改造项目提供贷款”。
大同造城的资金中一部分就来自贷款。大同一家农业发展银行相关人士2009年曾告诉本刊记者，仅他们一家就贷给政府13亿元用于修路。而另一部分钱来自土地经营，通过一系列方式拿到土地后，耿彦波对土地价格进行严格的规定，“房地产开发每亩不低于200万元，商业用地每亩不低于300万元”。
虽然理想中总有各种筹集资金渠道，但现实中却存在多个因资金不足而搁浅的案例。
“花果山孙大圣故里风景区”之所以成为烂尾工程，原因即在于资金问题。该景区开发负责人强俊奎说，已陆续投入了6000多万元，如果要实现规划，估计得上亿元。而当地政府并没有继续予以资金支持的打算，娄烦县旅游局局长梁俊杰表示，即使景区建成，回报也不乐观。而“梁祝故里”景区的搁浅原因，据河南驻马店汝南县梁祝镇镇政府办公室主任廖志刚说，原因是景区目前还未找到合适的投资方。
“文化搭台，经济唱戏”模式的瓶颈
“文化搭台，经济唱戏”是各地复古造城运动的一致理念和统一模式。
在祁金立看来，中国的资本市场正是一个有钱的时代，“开封的旧城改造，新区开发，缺的不是钱，缺的是好项目，缺的是市场运作。”
对此，《开封日报》时政新闻部副主任吕树建在一篇文章中有相似描述。他提及西安曲江新区的经验，“政府不花钱或少花钱，通过包装和运作引进外来投资，既发展了文化产业，又推进了城市建设。”
吕树建在文中写道，开封在这方面也有探索，“如开封府景区的建设，政府运用这种方式没掏一分钱，景点建起来了，群众居住条件改善了，既推进了城市建设又改善了辖区民生，两全其美。城市发展有时缺的不是资金，缺的是合适的项目和独特的创意。”
开封市委宣传部副部长、文产办主任高树田认为，虽然开封市的财政收入相对薄弱，但这并不影响开封发展文化产业，“发展文化产业和公共文化建设是两个概念。公共文化建设需要财政投入，而发展文化产业是利用文化企业的社会资本。”高树田说，一个地方文化产业有优势，文化资源有潜力，就有企业家愿意投资。
据高树田向媒体透露，近期开封签约的“大块头”文化产业项目就有好几个，“繁塔、禹王台联体开发一直延伸到贾鲁河沿岸的清明上河城项目占地21平方公里，阿联酋迪拜皇家投资集团、中国化学工程集团公司、香港建工集团作为投资方已与开封市签约，项目投资额100多亿美元；东京梦华园项目占地2400亩，投资额35亿元人民币；朱仙镇国家文化生态旅游示范区总投资120亿元人民币，规划占地5000亩。”高树田说，目前开封在建的鼓楼复建项目也是文化企业投资建设，政府不出钱，但给予优惠的政策，投资企业建成后可以使用若干年，之后收归政府。
不过，文化招商的模式并不总是奏效。
2012年8月17日《长江商报》刊发评论指出，地方政府的“文化招商”模式已进入瓶颈，这种概念先行的模式的边际产出已到了临界点，地方政府想靠一些简单的文化概念吸引投资不再那么容易。
开发模式所遭遇的瓶颈，致使政府在项目执行中难以实现理想规划。如今在开封金明池公园的西、北、东三个方向，布满了开元旅业集团的房地产项目。金明池是北宋著名的皇家园林，位于宋代东京舜天门外，开封市政府原本筹划复建金明池公园，实践中却事与愿违。
金明池园林水城工程最早由开封园林部门2001年时主持开工，最初的规划中包括一个面积大约为2000亩的公园，其中水面就达到800多亩，但之后三四年时间内，政府陆续投入约8000万元复建了宝津楼等几座古色古香的建筑，之后因无钱投入，约在2005年开元旅业集团以约1.4亿元的成本购买地皮，接手此项目。
对于正在进展中的开封古城改造规划，一份《开封古城控制性详细规划说明书》中显示，开封老城区居住用地、混合用地、商住用地的规划比重分别为30.37%、4.54%、7.57%，共占到规划面积的42.48%；而文物古迹用地和绿化用地的规划比重为2.62%、21.32%。
复建项目变相沦为房地产项目，让开封古城复建行动再次遭遇主题明确的舆论质疑。
关键是根据城市需要和发展可能性进行科学规划，少付出生态成本、经济成本和社会成本
开封鼓楼原址处，施工人员正在紧张作业，行人从围栏外狭窄的小路上匆匆穿行，两侧的商户生意寥落。这是本刊记者近日在开封市鼓楼复建及地下人防工程建设工地看到的场景。
开封鼓楼曾在1948年6月毁于战火，只剩一座基台。1976年11月，台基被拆除，改辟为广场，自此鼓楼在开封彻底消失。此次鼓楼复建工程是开封鼓楼历史上的第六次复建，设计理念之一是在尊重清光绪七年所修建鼓楼的基础上，适当将基台尺寸放大，重现当年鼓楼的宏伟气势。
近些年，类似的古建筑复建案例呈井喷之势，城市造景的花样也不断翻新，重造古城、挖地造湖以及古树进城等。“在各种造景[NextPage]名目下，商业力量和行政力量合谋，理性的力量根本无法与其竞争，造出来的都是假古董、假景观，背后又是各种利益寻租。”中国社科院城市发展与环境研究中心主任傅崇兰对《瞭望东方周刊》说，城市造景规划中必须要处理好政府决策、房地产开发商、投资商、历史文化和居民利益等之间的关系，“而城市最终的发展还是要尊重自然环境和城市本身的需求。”
疯狂造景背后
在2011年9月建成开放的广州市内人工湖——海珠湖因未能达到预期功能而备受质疑的风波尚未消停之时，一场声势浩大的“造湖运动”在广州继续展开。
据广州市水务局披露，根据规划，广州市今年新修的人工湖共有6个，包括花都湖、云岭湖、金山湖、天河智慧城湖、增城挂绿湖、知识城起步区人工湖等。
公开提出并已制定“水城”建设规划的城市不胜枚举。河南洛阳规划中的水面面积为10.6平方公里，接近两个杭州西湖，预计在“十二五”期间实现“水在城中流，城在山水间；鱼在水中游，人在岸边行”的目标，成为名副其实的“北方水城”。
广西南宁市正在建设“中国水城”，整个工程投资额将逾300亿元，计划耗时11年。根据南宁市官方公布的规划，未来的南宁市将会变成一座“水畅、水清、岸绿、景美”的滨水生态城市。河北承德市则志在成为“东方的威尼斯”，打造“水在城中、城在水中的塞外美景”。
除了巨资造水城、造古城之外，城市绿化作为一项最常见的市政规划项目也在“古树进城、景观速成”等观念下成为权力寻租的新领域，园林绿化腐败案频发。
近年来，重庆、杭州、郴州等地均曝出了园林领域的腐败案。广西防城港市园林管理处一名主任、两名副主任及一名会计在园林绿化工作中发生贪污、受贿和职务侵占“窝案”。云南省丽江市古城区园林绿化局原局长赵桂强因利用职务之便，在丽江市城市园林绿化工程发包和实施过程中先后多次非法收受贿赂款物共计55万余元，并有161万余元的巨额财产来源不明，近日被依法判处有期徒刑13年。
“城市疯狂造景的背后，一方面是政府太想跨越式发展，另一方面是某些案例带来的误导，似乎某些城市通过造城造景而一时获得了旅游业的大发展，实际上这些是需要深入剖析的。”北京市社会科学院首都文化发展研究中心副主任沈望舒对《瞭望东方周刊》说。
而北京大学景观设计学院院长俞孔坚认为，也不排除“一些地方领导在价值观和审美观上就是觉得造个古城很美”。
“我向一位地级市市委书记汇报完规划方案后，这个书记说，现在旅游看什么？一个庙一个墓一个寺，历史是财富。”北京清华城市规划设计研究院的规划师李明（化名）对本刊记者说，而他遇到的另一个历史文化名城的市委书记持有另一种观点，“他认为当地民房破烂不堪，除了木头上有几个雕花，没有任何保存价值，只有与西方接轨才能建设好城市。”
李明评价说，这两个书记，一个复古造城，一个崇洋求新，“现实情况就是这样，地方政府主要领导的趣味和审美品位对一个城市的规划样式影响很大”。
造景并非不可
“造城、造景都应该否定吗，并非如此，城市毕竟要靠人建设。”中国社会科学院旅游研究中心副主任刘德谦对记者说，“以巴西首都巴西利亚为例，这是一座于1956年至1960年间从一片荒野上建造起来的新城，城里不见古迹遗址，也没有大都市的繁华与喧闹，但却充满现代理念的城市格局、构思新颖别致的建筑以及寓意丰富的艺术雕塑，1987年12月7日，它被联合国教科文组织确定为‘人类文化遗产’。”
“杭州西湖之所以幸存至今，也是在自然形成的基础多次人工疏浚的结果。从这个角度来说，城市造景未尝不可。但关键是根据城市需要和发展可能性进行科学规划，少付出生态成本、经济成本和社会成本。”刘德谦说，近日开封官方辟谣称并非要千亿打造汴京，而是为了改善棚户区，使居住在破旧民居中的老百姓有更舒适的环境，“以这样的目的去改造当然是可以的，但开封有没有相应的资金实力和可行性规划，这是最值得关心的”。
俞孔坚的观点类似，“我并不反对造景，但所谓的景观是为了解决人和土地的关系，为了人和生态环境良好共处。”他说，“如果劳民伤财，没有水硬造水城，破坏良田去造所谓绿化景观，这都是极为错误的价值观。其实每一寸土地，农田、果园、麦田等农业活动形成的景观都是很美的，没有必要刻意去挖湖堆山。”
“虽然大同有非常好的资源，有城墙、四合院等，但城墙也只剩一些土堆了。大同最后把城墙改成砖砌，还吊了城门，修了护城河，这就是在原来基础上进行了很大程度的修复。”中国城市规划设计研究院规划师徐颖曾经参与大同市历史文化名城战略规划工作。徐颖告诉《瞭望东方周刊》，“改革开放以后的几十年，拆了太多，基本没有原汁原味的东西了。但对于重建‘假古董’，在学术界内仍有很大分歧。”。
沈望舒认为，城市造景应该是点缀性的，“像澳大利亚等一些国家早就没有大规模建设的余地了，而我们现在进行的仍是‘推平头’[NextPage]式的改造，这种城市规划是地方领导者想要大展宏图的产物。”
他说：“在一套规划出炉和执行的背后，常常伴随着多种力量的博弈。政府追求政绩，开发商看重效益，被推上规划一线的专家学者多扮演木偶角色，要么被边缘化，要么被各种利益裹挟和淹没。”
在敦煌古城复原项目中，敦煌当地政府表示要发挥国际国内知名专家和机构在规划建设中的参谋顾问作用，两年四度组织国内外专家召开研讨会。这些探讨会的结果，多是帮政府论证项目的可行性和实施后的好处。
“专家学者变相沦为地方政府推进城市造景工程的宣传工具。”沈望舒说。
规划中的力量制衡
作为业内人士，李明告诉本刊记者，“在政府项目上，一些坚持原则的业内人士常常不能发出声音。一般情况下，即使不同意政府的规划要求，规划院方面也基本没有谈判空间。”
“我之前负责的西部某历史文化名城总体规划中，政府坚持要拆除历史文化街区，包括当地特色的黄土民居，并在旧城内高强度开发。”李明说，规划院当时提出多个新区方案，“坚持将核心功能疏解到新区，旧城以保护为主，但经历两年的沟通都很难推进。”
徐颖也遇到过同样的分歧。“政府的意见都会和规划师的意见有一个磨合的过程，这其中涉及很多利益，我们只能尽力坚持底线。”
李明认为，产生分歧的原因在于政府追求的是短期政绩，而城市规划追求长期的可持续发展，“这两个东西有时候很难调和，我们必须尽可能向政府方面讲清后果，规划院理应站在专业角度引导政府决策，毕竟某位领导个人的想法能不能落地，还需要通过上级政府组织专家进行审批。实力强的规划院可以通过沟通争取一些领导的退让，而小设计院极有可能沦为实现领导意图的‘画笔’。”
参与博弈的几种力量中，“商业力量和市场力量也无法回避，问题是商业利益和政府战略联合后，过于强大，现实中缺少一个能和它们抗衡的力量。”李明认为，制衡各方的公正力量只能来自公众，“老百姓真正需要什么，需要有渠道表达。但目前公众参与状况很不乐观，尤其是大城市的宏观规划。反而是我之前操作的一些村庄规划，还比较理想。”
李明说，在村庄规划中，他们尽可能广泛地让公众参与，“因为村庄是很小的社区，我们把大多数人的意愿集中起来做规划。这种公众参与的方式，在西方的城市规划过程中有很长的历史，也形成了理论。规划师是一个协调人的角色，让所有的利益相关方坐到一起去谈。”李明说，“在西方经常会为建一个房子、修一条路讨论几年，这是需要时间成本的。我们现在的发展速度根本承受不起这个成本，但未来应该逐渐朝这个方向过渡。”
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