我国保护区生态补偿机制亟待建立

　　面对“全国335个国家级自然保护区中有272个存在人类活动”的现状，多位接受《经济参考报》记者采访的环保部和国家林业局专家认为，除了尽早制定并实施位阶更高、效力更强的“自然保护区法”，并建立发达地区向欠发达地区的生态补偿制度，理顺保护区和所在地、中央和地方的财权事权关系，才能从根本上杜绝自然保护区“供血不足”而进行违规经济开发甚至引进重工业项目。

　　严峻生态形势催生保护区立法

　　记者获得的一份环保部最新文件显示，我国生态安全形势依然十分严峻，生态系统仍不稳定，生态功能仍呈现退化趋势。这突出表现在：首先，生物多样性下降势头尚未得到有效遏制，我国野生高等植物濒危比例高达15%至20%，233种脊椎动物面临灭绝，44%的野生动物数量呈下降趋势。

　　其次，自然保护区管理机构普遍存在人员少、管护能力不足等问题。经济开发建设挤占和影响保护区现象相当普遍和严重。遥感监测结果表明，全国335个国家级自然保护区中有272个存在不同程度的人类活动，其中人类活动剧烈的有26个，占7.8%；人类活动明显的占22%；人类活动比较明显的占31%。部分自然保护区空间结构和布局不尽合理，一些珍稀濒危特有物种及其栖息地还没有建立保护区。

　　记者从环保部获得的《中国生物多样性伙伴关系与行动框架国家项目文件》(简称“国家项目文件”)认为，我国在上世纪90年代初颁布的《自然保护区条例》在立法方面还是很有先进性的，现有的相关法律法规存在以下局限性：“尽管一些可持续性活动(如农业或生态旅游)可以计入有效性保护战略的一部分”，但是相关的法规却禁止这些活动。现有的法律没有明确保护区内自然资源的所有权，从而引发了种种矛盾。

　　“我国20世纪八九十年代颁布的两部自然保护区的法规，效力位阶低，缺乏法律的强制性，在实践中暴露出诸多问题，已经不能适应当前形势和自然保护事业的要求。”曾为《中国环境发展报告》撰写自然保护区专章的中国人与生物圈国家委员会委员沈孝辉也告诉记者类似的观点。

　　沈孝辉强调，在自然保护区法中必须明确规定自然保护区的生态系统、野生生物和自然景观的国家属性，属于国有资产，而非地方政府或主管部门的财产。具体而言，沈孝辉建议，新法律必须杜绝将自然保护区这类社会公共资源转化为部门资源或地方资源，从而被利益集团掌控。要多设几道“关卡”，从严控制保护区及其功能区的调整，严格禁止将保护区增加“开发区”的功能关卡，将经济开发项目和内容彻底剥离出去。

　　《经济参考报》记者获悉，全国人大正在起草“自然遗产保护法”，将国家级自然保护区与国家级风景名胜区纳入立法范围。

　　保护区生态补偿机制亟待建立

　　资料显示，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。据法律规定，自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。

　　对于“十二五”时期的自然保护区管理，上述环保部最新文件显示，环保部强调“积极支持创建，严格对待调整；督办停补限批，提升监管效能；区分轻重缓急，解决遗留问题；鼓励公众参与，增强保护动力”，力促各类挤占和影响自然保护区的经济开发建设活动得到有效防控。

　　具体到2012年，环保部副部长李干杰要求，要深化自然保护区的综合管理，加强自然保护区的监督检查。其中包括：启动全国自然保护区发展规划的研究工作，制订保护区分类管理办法，开展国家级自然保护区卫星遥感监测及实地核查，对违法违规活动予以查处，并提出明确的整改要求。开展省级自然保护区卫星遥感监测试点。强化涉及自然保护区的开发建设项目监管，防治不合理的开发建设活动对保护区造成不利影响。

　　“使相关地区、相关群众不因保护生态环境、保护生物多样性而受到经济损失，反而能公平分享到保护带来的好处。”在日前召开的中国生物多样性保护国家委员会第一次会议上，国务院副总理李克强发表讲话称，为了避免各地方将生态保护等同于“经济停步”，从当前看，最重要的是建立生态环境补偿机制。要注意做好生物多样性地区扶贫开发和改善民生的工作。

　　上述国家项目文件也承认，许多情况下，地方群众可能丧失了土地进入权，还可能遭受野生动物活动带来的财产损失。因此需要建立相应补偿措施。但是保护区的资金却不包括这部分补偿费用。这种情况只能在其他国家级生态补偿项目中得到资助，不过对生物多样性问题可能就关注不到。

　　李克强要求，要把生物多样性保护纳入生态环境补偿政策，通过财税体制给予相应的经济补偿和制度支持。特别是对国家确定的生物多样性保护优先区域，要加快建立相应的补偿机制。财政部要抓紧研究继续深化生态补偿机制建设及相关问题，总结地方试点工作经验，建立激励和约束机制。

　　《经济参考报》记者获悉，环保部正在给财政部拟定自然保护区生态补偿的试点方案。环保部相关人士向记者分析道，与国外环保受益地区直接向环境保育地区“输血”相比，我国的生态补偿机制更适用于通过财政转移支付机制实现，从各地生态补偿试点的经验看“如果没有中央政府居中做主，发达地区会苛责欠发达地区称保护环境是应尽义务而不愿意‘输血’，欠发达地区则指责发达地区占尽好处、不愿扶贫”。

　　专家呼吁中央拨款国家保护区

　　在中央和地方的财权和事权方面，环保部一位不愿透露姓名的专家指出，国家级自然保护区能为国家带来重大的生态系统服务功能，但对于该保护区所在的地市或乡镇，并不能带来直接的经济效益，而当前的法规和规章体系只强调保护区的事权，即应尽保护义务；但并未赋予其充足的财权，即财政保障不足。

　　现行的《自然保护区条例》即规定：“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。”

　　然而，上述国家项目文件指出，政府投入主要集中在建立新的保护区(特别是国家级和省级自然保护区)。对于现有保护区和地方保护区的运行费用往往照顾不到。相应来讲，许多资金投入到基础建设，而不是保护管理方面。

　　具体而言，在土地使用权方面，上述国家项目文件也承认“负责保护区管理的机构不能掌控保护区的土地使用。相反地方权力机构负责土地使用权管理，并有可能把它移交另一家机构来管理。……因此，在保护区内出现了许多投资性活动，如采矿和城镇建设，其中甚至涉及一些政府出资的项目如修路和造林。”

　　上述环保部专家进一步分析称，由于所在地大多处于贫穷的偏远山区，地方配套资金执行情况并不理想；此外，中央财政只设立了保护区的专项资金，尚未纳入中央预算的常规科目。“因此，一味地批评地方政府不重视保护区建设，或者一味地批评保护区‘顶风作案’，是不公平的。”

　　他建议，比较理想的财权事权分配体制，应该是同时在设立和运营两个方面，国家级自然保护区归国家管，省级自然保护区归省里管，市级自然保护区归市里管。

　　沈孝辉也认同这一观点。他接受《经济参考报》记者采访时表示，起码在国家级这一级的自然保护区，其运行费用需要中央财政统一拨款。当前自然保护区遵循属地管理规则，绝大部分保护区的领导干部由地方指定，运行经费由地方财政划拨“就不可避免地要为各地方的利益服务，从而出现了一系列的矿产开发和房地产开发”。

　　环保部南京环境科学研究所研究员蒋明康向《经济参考报》透露，当前中央和地方财政正在花大力气解决自然保护区经费不足的问题。蒋明康坚持，靠招商引资解决保护区经费不足问题，既可能损害生物多样性而不被容忍，也可能面临所筹款项被少数地方政府挪用的窘境。

　　此外，在“严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目”的大前提下，上述环保部专家建议，国家应允许自然保护区建立自我“造血机制”。他举例称，如在保护区的实验区搞一些农家乐之类的生态旅游，此举可以促进区内居民与外地游客的和谐相处，但“一般不允许引进囊括衣食住行的大型度假村项目”。

　　中国科学院地理科学与资源研究所研究员闵庆文则向《经济参考报》记者表示，在保护区内和周边生活的一些老百姓，他们的生存和发展都受到限制。他建议，依托当地的生态优势，可以适当开发一些旅游项目，让当地的老百姓可以通过贩卖一些自己制作的木刻、贝壳纪念品维持生计。

　　闵庆文说，由于自然保护区当地的工业活动和农业生产受到限制，作物都不施化肥、农药，建议允许在自然保护区的核心区外开展小范围的特色农产品销售，推出“生态认证”的当地品牌，由财政投入补贴农产品价格。

　　但上述国家项目文件对此提醒：“保护区自然资源可持续性利用：中国自然保护区的资金有约40%来源于自然资源利用。主要来源是旅游相关活动，如保护区管理部门发售门票、提供食宿和交通。其他资源收益包括采摘和栽种经济作物。尽管这些举措缓解资金紧张问题以及与周边社会的冲突问题，相关法律问题却并不明晰。如果管理不善，很有可能削弱生物多样性保护这一重点问题。”