生态补偿亟待跨出辽宁地界
日前，有关安徽省黄山市与浙江省淳安县间新安江流域跨省生态补偿试点的消息，引起全国关注。而辽宁省，多年来也一直受到跨省界河流污染的困扰。由于生态保护者和生态受益者之间公平利益分配机制的缺乏，问题始终难以得到解决。
尽快建立起可操作性强的跨省流域生态补偿机制，成为许多辽宁人的期盼。
辽宁省有关专家建议，应该由点及面，尽快建立健全由国家有关部门牵头实施的执行监督和协调处置机制，以便于辽宁省与周边省份展开合作。
相信随着国家生态补偿机制的建立和完善，生态补偿将从“道义要求”变为“强制制度”，区域间经济发展与环境保护的矛盾将会得到有效解决。
日前，安徽省黄山市与浙江省淳安县首次联合开展了新安江跨界断面的水体监测工作，两地分别完成水质采样，监测数据正按规定程序上报国家环境监测总站。上游安徽提供水质如优于基本标准，由下游浙江对安徽给予补偿；如劣于基本标准，则由安徽对浙江给予补偿。
全国近30％的国土面积分布在大江大河流域，这些河流横贯不同的行政区域，由于各种原因，跨省界流域生态补偿机制至今无法启动。
这一试点，为国内跨省大江大河流域水环境奖优罚劣和流域生态共建共享的保护机制探索了新路。这对我省有示范意义。因为，当省内生态补偿的阳光照到辽东山区，为保护水源地生态环境发挥效力的时候，辽宁省的一些有识之士也在思考，何时让生态补偿走出辽宁地界，解决困扰辽宁多年的跨省界河流污染问题。
跨省界河流污染问题困扰辽宁
铁岭市昌图县义和村村民还记得，1957年，噩梦降临到了美丽的条子河。随着上游几个大型化工厂的落成，河里的鱼虾绝迹，两岸的垂柳也相继死去，人们再也喝不到清澈的河水，就连在河里洗个澡，第二天都会满身长疙瘩。
后来，虽然吉林省也在严厉打击违法排污行为，但企业达标排放不等于零排放，污染物总量仍不乐观，且远远超过了环境容量。经过辽吉两省的不断协商，并在国家环保部门的大力支持下，情况才有所改变。上游吉林境内的四平市加大了管网改造力度，提高污水收集率，减轻条子河污染负荷；公主岭市、梨树县城市污水处理厂投入运行。下游辽宁境内的铁岭市建设并确保了两座污水处理厂稳定运行，使水质明显好转。
在专家眼中，这样的河水污染治理工作只是“扬汤止沸”，要想“釜底抽薪”，必须从源头上治理水污染。那就是条子河流域吉林地区要加大产业结构调整力度，淘汰一批企业，改造一批企业，限期治理一批企业，严格企业准入标准，从根本上减少污染物排放。
“无工不富，限制发展工业，我们就一直穷下去？ ”上游地区的人们不愿作出牺牲。这种“保了生态、饿了肚子”、“下游受益、上游牺牲”的环保困境，近年来在一些地方不时出现，反映出生态保护者和生态受益者之间公平利益分配机制的缺乏。
事实上，类似条子河这样跨省界河流污染问题多年来一直困扰辽宁。
铁岭是辽宁省境内辽河的开端城市，来自吉林省的东辽河和来自内蒙古自治区的西辽河在进入铁岭境内时，水质均已较差。位于西辽河上游的老哈河是我省和内蒙古自治区的界河。多年来，沿河两岸人民经常因用水或工程建设发生矛盾，有时十分尖锐，酿成边界水事纠纷。上世纪90年代，为保证灌区引水，我省境内的建平县将老官地水利枢纽的拦河坝加高延长，引起对方群众不满，他们将部分坝段炸毁，至此矛盾激化引发整个河段纠纷。
鸭绿江流域也面临跨界污染问题。鸭绿江上游地区的吉林境内年平均排放污水总量约1.2亿吨，大多没有进行过处理。而且，上游地区工业化、城市化水平相对较低，发展相对滞后，随着鸭绿江上游吉林流域白山、临江、集安等市县经济社会的快速发展，如果不尽快建立鸭绿江全流域的生态补偿机制，就会不可避免地回到“先污染、后治理”的老路上来；同时鸭绿江下游的辽宁丹东地区就会成为最直接的受害者。
面对这些困扰，尽快建立起可操作性强的跨省流域生态补偿机制，成为许多辽宁人的期盼。
建立跨省生态补偿机制难在哪儿
对江河流域特别是上游地区进行生态补偿，最为关键的就是，采取特殊的政策措施，帮助其改变产业结构，转变资源的利用方式，改善生态环境，从而提高其可持续发展的能力，从根本上消除贫困，实现保护环境和消除贫困双赢。
其实，早在2007年9月，国家环保总局（现为国家环保部）就下发了 《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，但由于涉及到复杂的关系调整，跨省的流域生态补偿机制迟迟无法启动。
有专家告诉记者，跨区域生态补偿机制实施的不顺畅，表面上看起来是因为跨区域所带来的实施上的诸多不利，但根源在于没有建立起一个有效调整相关方利益关系的体制机制，没有真正做到 “利益共享、责任共担”。
例如，流域生态补偿实质上就是流域上下游地区政府之间部分财政收入的再分配过程。国外生态补偿通行的做法是财政转移支付，而我国现行的财政体制是分灶吃饭，财政转移支付只能纵向实施，横向支付受到制约。但流域的环境和生态问题常常是跨区域性的，即使确定了补偿的标准和额度，由于财政体制的限制，将在很大程度上影响资金的筹集、调配、运作和统一管理，实施难度较大。
另外，由于我国生态补偿政策仍很不完善，生态系统服务功能的价值没有得到体现和重视。生态补偿制度是对既有利益格局的再分配，如果没有强制性的法律规范提供保障，则会陷入“只说不做”的困境。目前，我国的环境保护立法中仅有《森林法》、《水污染防治法》和《水土保持法》对生态补偿作了原则性规定，并不能满足全面建立生态补偿机制的需求，因此急需针对生态补偿制定专门的立法，这也是“十二五”规划对环境保护工作提出的任务和目标。对生态补偿的定义和原则、领域与补偿对象，以及标准、生态服务价值评估等，都还需进一步规定，建立起完整的生态补偿法律制度框架。
如果没有强制性的利益再分配机制，受益者无偿或低成本占有生态利益、生态保护者付出却得不到相应回报的矛盾就会出现。
有赖国家生态补偿机制的建立和完善
皖浙两省此举为全国同类地区跨省联合治理河流湖库污染，提供了可资借鉴的解决方案。中央财政划拨安徽3亿元，用于新安江治理。 3年后，若两省交界处的新安江水质变好了，浙江地方财政再划拨安徽1亿元，若水质变差，安徽划拨浙江1亿元，若水质没有变化，则双方互不补偿。
新安江流域水环境补偿工作以“保护优先、合理补偿，保护水质、力争改善，地方为主、中央监管，监测为据、以补促治”为基本原则，其目的主要是通过中央资金的投入，引导带动皖浙两省形成上下游基于跨界水质基线的补偿机制，推动两省进一步加强水环境保护的协调与合作，保持新安江流域水质稳定并力争改善。
新安江流域的跨省生态补偿试点，引起全国关注。辽宁省有关专家建议，应该由点及面，尽快建立健全由国家有关部门牵头实施的执行监督和协调处置机制，便于不同省份之间展开协商合作。据此，辽宁与吉林、内蒙古也可以开展类似的合作。
当然，前提是在国家层面加快建立一套科学合理的评价指标和标准体系、先进灵敏的监测分析预警体系。有专家告诉记者，生态补偿要素不但包含生态保护、污染治理投入，还涉及到对其稀缺性的评估，其影响因素十分复杂。在生态环境资源损耗尚未计入国民经济核算体系的情况下，以现有的技术水平，还拿不出能客观评价生态环境资源损失和受益的标准。
还有专家指出，流域生态补偿作为一种流域水环境管理新理念，在我国实施起来还面临许多困难，必须建立健全完善的法律、行政、政策和经济保障体系，对流域上下游地区政府之间部分财政收入进行再分配，建立公平合理的激励机制，使整个流域发挥出最佳社会、经济、环境等整体效益。
两年前，国家相关部门正式启动生态补偿条例起草工作，正在抓紧制定生态补偿条例，“十二五”期间，生态补偿机制将得到逐步完善，跨省生态补偿将有明确的措施可依。
另据财政部相关负责人介绍，近期，财政部出台的《国家重点生态功能区转移支付办法》规定，资金分配范围的重点包括全国主体功能区规划中的限制开发区域和禁止开发区域。
跨省生态补偿，以新安江为代表的试点已经迈出了重要一步。相信随着国家生态补偿机制的建立和完善，生态补偿将从“道义要求”变为“强制制度”，区域间经济发展与环境保护的矛盾将会得到破解，辽宁省也将不再遭受跨省界河流污染问题的困扰。
辽吉两省界河浑江水环境需要两省共同保护。
