06年国家“十一五”规划提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,建立生态补偿机制”。
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2012-03-21
来源：景观中国网
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。这是促进环境外部成本内部化、实现环境有偿使用的重要政策。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。这是促进环境外部成本内部化、实现环境有偿使用的重要政策。
我国实施生态补偿的基本情况及存在的问题
我国最早的生态补偿实践开始于上世纪80年代，在云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他生态环境破坏恢复费用。90年代中期进入了高峰，广西、福建等14个省145个县市开始试点。1993年征收范围扩大到矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源、药用植物和电力开发等六大类。征收方式主要有按项目投资总额、产品销售总额、产品单位产量、按生态破坏的占地面积征收，综合性收费和押金制度等六种。之后，国家实施了国家级自然保护区征收生态环境补偿费的尝试；实施了天然林保护、退耕还林、三北和长江流域防护林体系等重点生态体系建设工程，加强森林资源的生态补偿；实施退牧还草，加强对草原资源的生态补偿。
当前，我国生态补偿机制存在的主要问题：
一是基础研究薄弱。生态价值是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确界定。如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约生态补偿机制在全面实施的一个很重要因素。
二是补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制。资金渠道以中央财政转移支付为主，补偿的重点为西部地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。
三是现行的财税政策不完善，在一定程度上限制了生态补偿机制的建立。例如，我国现行的资源税政策，计税依据是销售量或自用量，而不是开采量，客观上鼓励了企业对资源的滥采滥用，造成了资源和生态环境的破坏。
四是征收和使用方式不合理。目前，基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，如水利部门收取水资源费、环保部门收取排污费、国土资源部门收取资源费，部门间各自为政，不能形成合力，也没有真正实现收支两条线。其他相关行业和部门的生态环境保护投入得不到补助，在一定程度上影响相关单位保护生态环境的积极性。
五是全国还没有形成统一、规范的管理体系。缺乏有效的监督，资金的收取和利用都存在很大的漏洞，目前许多证据已经证明国家投入巨额资金的生态建设项目和补偿广泛存在着地方和部门渔利行为，高额的管理成本已经危及到了项目的顺利实施。
六是法律法规体系不健全。我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护作出了明确规定，但约束力不强，法律条款之间存在着矛盾，影响了生态补偿制度的实施。如在承包荒山植树造林的过程中，承包人多年投资指数造林，好不容易等到成才，但法律不允许种树人随意采伐、挖掘具有防风固沙等生态功能的植被，受益艰难，挫伤了当事人投资种树的积极性。这类事例成了近年来我国北方地区生态建设的典型案例。
建立生态补偿机制的对策建议
（一）加强宣传，提高意识。针对人们生态价值的模糊认识，要加大宣传力度，向全社会灌输环境有价的理念，大力提倡“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”。全面提高领导层、企业和公民的生态环境意识，增强生态功能区居民和领导的维权意识，增强受益地区干部和群众进行生态补偿的自觉性。加快国民经济绿色核算体系建设，将生态资源遭到破坏的部分，打入国民经济成本，改变传统过分注重经济增长指标的政绩考核办法。在全社会形成生态环境不是免费的观念，从而为建立和实施生态补偿机制奠定浓厚的舆论基础。
（二）建立健全政府间财政转移支付制度。加大对中西部地区、生态效益地区转移支付力度，改进转移支付办法，突出对生态地区的转移支付；设立对重点生态区的专项资金支持模式，将中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方，主要是中西部地区的一般性转移支付；引导省级政府完善省以下财政转移支付制度，如东部沿海省份向对口支援的西部省份予以各种形式的实物转移支付（如技术、设备、资产转移等）和价值转移支付，东部地区开征生态环境费（税）设立“西部生态补偿与生态建设基金”。
（三）强化生态补偿的税收调节机制。调整和完善现行资源税，增收水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题；开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为；对非再生性、稀缺性资源的开发要逐步提高税率；扩大土地征税范围，并适当提高税率；发挥消费税在环境保护方面“寓禁于征”的调节作用。
（四）拓宽生态建设和环境保护资金筹措渠道。今后可以继续利用国债这一有利的筹资手段，解决资金缺口问题。同时可以考虑发行中长期特种生态建设债券或彩票，筹集一定的资金。提供各种优惠政策，鼓励私人投资到环保产业，争取在股票市场中形成绿色板块。提高金融开放度、资信度和透明度及加强投资制度的一致性和稳定性，创造良好的条件以引进海外资金，积极吸引国外资金直接投资于生态项目的建设。
（五）加强生态补偿机制的基础研究工作。开展生态保护立法研究，为建立生态环境补偿机制提供法律依据；根据我国环境污染和生态破坏的实际情况，科学确定不同地区的补偿标准、补偿方式和补偿对象；突出重点，针对群众反映突出、严重影响生产生活和需要实行抢救性保护的区域，如自然保护区、饮用水源保护区、受野生动物危害人类难以生存地区开展补偿试点；在财政支付能力有限、政府控制力不足的条件下，加强产权改革制度的研究，调动民间参与污染治理和生态建设的积极性，将政府主导型生态治理模式逐步转变为民间主导型治理模式；以山西省为重点，积极推动煤炭行业开展生态补偿制度的试点工作，为完善生态补偿机制积累经验。
（六）进一步完善生态补偿的收费制度。逐步扩大排污收费的范围，提高排污收费标准，加大收缴力度，加强对有关部门行政不作为的监督。积极探索生态补偿收费的实践，制定严格的征收标准，实行收支两条线管理，征收的生态补偿费应该专款专用，用于生态恢复和补偿。积极探索建立生态破坏保证金（或抵押金制度），实施费改税的政策改革，建立基于市场经济背景下的激励与约束机制。
我国实施生态补偿的基本情况及存在的问题
我国最早的生态补偿实践开始于上世纪80年代，在云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他生态环境破坏恢复费用。90年代中期进入了高峰，广西、福建等14个省145个县市开始试点。1993年征收范围扩大到矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源、药用植物和电力开发等六大类。征收方式主要有按项目投资总额、产品销售总额、产品单位产量、按生态破坏的占地面积征收，综合性收费和押金制度等六种。之后，国家实施了国家级自然保护区征收生态环境补偿费的尝试；实施了天然林保护、退耕还林、三北和长江流域防护林体系等重点生态体系建设工程，加强森林资源的生态补偿；实施退牧还草，加强对草原资源的生态补偿。
当前，我国生态补偿机制存在的主要问题：
一是基础研究薄弱。生态价值是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确界定。如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约生态补偿机制在全面实施的一个很重要因素。
二是补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制。资金渠道以中央财政转移支付为主，补偿的重点为西部地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。
三是现行的财税政策不完善，在一定程度上限制了生态补偿机制的建立。例如，我国现行的资源税政策，计税依据是销售量或自用量，而不是开采量，客观上鼓励了企业对资源的滥采滥用，造成了资源和生态环境的破坏。
四是征收和使用方式不合理。目前，基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，如水利部门收取水资源费、环保部门收取排污费、国土资源部门收取资源费，部门间各自为政，不能形成合力，也没有真正实现收支两条线。其他相关行业和部门的生态环境保护投入得不到补助，在一定程度上影响相关单位保护生态环境的积极性。
五是全国还没有形成统一、规范的管理体系。缺乏有效的监督，资金的收取和利用都存在很大的漏洞，目前许多证据已经证明国家投入巨额资金的生态建设项目和补偿广泛存在着地方和部门渔利行为，高额的管理成本已经危及到了项目的顺利实施。
六是法律法规体系不健全。我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护作出了明确规定，但约束力不强，法律条款之间存在着矛盾，影响了生态补偿制度的实施。如在承包荒山植树造林的过程中，承包人多年投资指数造林，好不容易等到成才，但法律不允许种树人随意采伐、挖掘具有防风固沙等生态功能的植被，受益艰难，挫伤了当事人投资种树的积极性。这类事例成了近年来我国北方地区生态建设的典型案例。
建立生态补偿机制的对策建议
（一）加强宣传，提高意识。针对人们生态价值的模糊认识，要加大宣传力度，向全社会灌输环境有价的理念，大力提倡“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”。全面提高领导层、企业和公民的生态环境意识，增强生态功能区居民和领导的维权意识，增强受益地区干部和群众进行生态补偿的自觉性。加快国民经济绿色核算体系建设，将生态资源遭到破坏的部分，打入国民经济成本，改变传统过分注重经济增长指标的政绩考核办法。在全社会形成生态环境不是免费的观念，从而为建立和实施生态补偿机制奠定浓厚的舆论基础。
（二）建立健全政府间财政转移支付制度。加大对中西部地区、生态效益地区转移支付力度，改进转移支付办法，突出对生态地区的转移支付；设立对重点生态区的专项资金支持模式，将中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方，主要是中西部地区的一般性转移支付；引导省级政府完善省以下财政转移支付制度，如东部沿海省份向对口支援的西部省份予以各种形式的实物转移支付（如技术、设备、资产转移等）和价值转移支付，东部地区开征生态环境费（税）设立“西部生态补偿与生态建设基金”。
（三）强化生态补偿的税收调节机制。调整和完善现行资源税，增收水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题；开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为；对非再生性、稀缺性资源的开发要逐步提高税率；扩大土地征税范围，并适当提高税率；发挥消费税在环境保护方面“寓禁于征”的调节作用。
（四）拓宽生态建设和环境保护资金筹措渠道。今后可以继续利用国债这一有利的筹资手段，解决资金缺口问题。同时可以考虑发行中长期特种生态建设债券或彩票，筹集一定的资金。提供各种优惠政策，鼓励私人投资到环保产业，争取在股票市场中形成绿色板块。提高金融开放度、资信度和透明度及加强投资制度的一致性和稳定性，创造良好的条件以引进海外资金，积极吸引国外资金直接投资于生态项目的建设。
（五）加强生态补偿机制的基础研究工作。开展生态保护立法研究，为建立生态环境补偿机制提供法律依据；根据我国环境污染和生态破坏的实际情况，科学确定不同地区的补偿标准、补偿方式和补偿对象；突出重点，针对群众反映突出、严重影响生产生活和需要实行抢救性保护的区域，如自然保护区、饮用水源保护区、受野生动物危害人类难以生存地区开展补偿试点；在财政支付能力有限、政府控制力不足的条件下，加强产权改革制度的研究，调动民间参与污染治理和生态建设的积极性，将政府主导型生态治理模式逐步转变为民间主导型治理模式；以山西省为重点，积极推动煤炭行业开展生态补偿制度的试点工作，为完善生态补偿机制积累经验。
（六）进一步完善生态补偿的收费制度。逐步扩大排污收费的范围，提高排污收费标准，加大收缴力度，加强对有关部门行政不作为的监督。积极探索生态补偿收费的实践，制定严格的征收标准，实行收支两条线管理，征收的生态补偿费应该专款专用，用于生态恢复和补偿。积极探索建立生态破坏保证金（或抵押金制度），实施费改税的政策改革，建立基于市场经济背景下的激励与约束机制。
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