中国主体功能区规划出台助力农村人口向城市转移
admin
2011-02-12
来源：景观中国网
“未来不同区域的发展，将依据《全国主体功能区规划》这一科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，明确发展方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。”近日，接受采访的权威人士透露，作为我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，《全国主体功能区规划》(以下简称规划)历时4年多后终于出炉。
主体功能区规划出台，标志着唯GDP考核指标体系即将终结
“未来不同区域的发展，将依据《全国主体功能区规划》这一科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，明确发展方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。”近日，接受采访的权威人士透露，作为我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，《全国主体功能区规划》(以下简称规划)历时4年多后终于出炉。
“规划推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年，范围包括除港澳台地区以外的全国陆地国土空间以及内水和领海。”这位权威人士特别强调，海洋是目前我国资源开发、经济发展的重要载体，也是未来实现可持续发展的重要战略载体，有关部门也将依据规划编制海洋主体功能区规划。
“规划出台牵一发而动全身。”在他看来，包括财政、投资、产业、土地等政策都将进行调整，“中央根据优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域各自的功能定位，分别设定了不同的考核指标。自此中国将告别‘唯GDP论’的考核体系。未来的发展，提供公共服务、加强社会管理、增强可持续发展能力等方面的评价将加码。”
按照中央的判断，我国陆地国土空间辽阔，但适宜开发的面积少；水资源总量丰富，但空间分布不均；能源和矿产资源丰富，但总体上相对短缺；生态类型多样，但生态环境比较脆弱；自然灾害频繁，灾害威胁较大。
目前的国土空间的开发利用，存在五大弊端：耕地减少过多过快，保障粮食安全压力加大；生态损害严重，生态系统功能退化；资源开发强度大，环境问题凸显；空间结构不合理，空间利用效率低；城乡和区域发展不协调，公共服务和生活条件差距大等因素。“这也是促使中央加速推出规划的原因。”权威人士分析道。
四元“主体”功能
“按开发方式划分，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域；按开发内容划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级划分，则分为国家和省级两个层面。”
上述权威人士强调，主体功能区规划中的“开发”，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制开发，并不是限制所有的开发活动。对农产品主产区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍要鼓励农业开发；对重点生态功能区，仍允许一定程度的能源和矿产资源开发。
权威人士解释道，“一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。”中央推出全国主体功能区规划，也旨在发挥不同地区各自功能中的“主体”功能。比如在关系全局生态安全的区域，应把提供生态产品作为主体功能，把提供农产品和服务产品及工业品作为从属功能。区分主体功能，这也正是未来国土开发的理念之一。具体要求包括：
首先，将国土空间开发从占用土地的外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主。比如，要求按照农村人口向城市转移的规模和速度，逐步适度减少农村生活空间；在交通设施空间上，重点扩大城市群内的轨道交通空间，对扩大公路建设空间严格把关；从严控制工矿建设空间和各类开发区扩大面积等。
其次，以生态保护为前提，以水土资源承载能力和环境容量为基础，有度有序开发。比如，把保护水面、湿地、林地和草地放到与保护耕地同等重要的位置；工业化城镇化开发必须建立在对所在区域资源环境承载能力综合评价的基础上；在水资源严重短缺、生态脆弱和自然灾害危险性大的地区严格控制工业化城镇化开发；交通、输电等基础设施建设要尽量避免对重要自然景观和生态系统的分割等。
其三，提高空间利用效率，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局。比如，资源环境承载能力较强、人口密度较高的城市化地区，把城市群作为推进城镇化的主体形态，其他城市化地区依托现有城市集中布局、据点式开发，严格控制乡镇建设用地扩张；国家级、省级经济技术开发区要率先提高空间利用效率，各类开发区在空间未得到充分利用之前，不得扩大面积。
其四，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。比如，引导限制开发和禁止开发区域人口有序转移到重点开发区域；扩大城市建设空间的同时，要增加相应规模的人口，充分考虑水资源承载能力；在中西部承载能力强的区域培育形成若干个人口和经济密集的城市群；在条件允许的情况下，城市建设和交通基础设施建设应积极利用地下空间。
五大目标、三大任务
“主体功能区规划早在2006年就进入决策层的视野。国家‘十一五’规划纲要要求编制全国主体功能区规划。”权威人士透露，全国主体功能区规划确定了五大主要目标：空间开发格局清晰，空间结构得到优化，空间利用效率提高，区域发展协调性增强和可持续发展能力提升。
未来，全国陆地国土空间的开发强度控制在3.91%，城市空间控制在10.65万平方公里以内，农村居民点占地面积减少到16万平方公里以下，各类建设占用耕地新增面积控制在3万平方公里以内。耕地保有量不低于18.05亿亩，其中基本农田不低于15.6亿亩。林地保有量增加到312万平方公里，草原面积占陆地国土空间面积的比例保持在40%以上。
生态系统稳定性明显增强，生态退化面积减少，主要污染物排放总量减少，环境质量明显改善。生物多样性得到切实保护，森林覆盖率提高到23%，森林蓄积量达到150亿立方米以上。草原植被覆盖度明显提高。主要江河湖库水功能区水质达标率提高到80%左右。自然灾害防御水平提升。应对气候变化能力明显增强。
实现以上目标，在这位权威人士看来，要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”：
构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成部分的城市化战略格局。推进环渤海、长三角、珠三角地区的优化开发，形成3个特大城市群；推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中-天水等地区的重点开发，形成若干新的大城市群和区域性的城市群。
构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局；二十三带则包括东北平原的优质水稻、专用玉米、大豆和畜产品产业带；黄淮海平原的优质专用小麦、优质棉花、专用玉米、大豆和畜产品产业带等。
构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。构建以青藏高原生态屏障、黄土高原―川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。
“未来不同区域的发展，将依据《全国主体功能区规划》这一科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，明确发展方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。”近日，接受采访的权威人士透露，作为我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，《全国主体功能区规划》(以下简称规划)历时4年多后终于出炉。
“规划推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年，范围包括除港澳台地区以外的全国陆地国土空间以及内水和领海。”这位权威人士特别强调，海洋是目前我国资源开发、经济发展的重要载体，也是未来实现可持续发展的重要战略载体，有关部门也将依据规划编制海洋主体功能区规划。
“规划出台牵一发而动全身。”在他看来，包括财政、投资、产业、土地等政策都将进行调整，“中央根据优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域各自的功能定位，分别设定了不同的考核指标。自此中国将告别‘唯GDP论’的考核体系。未来的发展，提供公共服务、加强社会管理、增强可持续发展能力等方面的评价将加码。”
按照中央的判断，我国陆地国土空间辽阔，但适宜开发的面积少；水资源总量丰富，但空间分布不均；能源和矿产资源丰富，但总体上相对短缺；生态类型多样，但生态环境比较脆弱；自然灾害频繁，灾害威胁较大。
目前的国土空间的开发利用，存在五大弊端：耕地减少过多过快，保障粮食安全压力加大；生态损害严重，生态系统功能退化；资源开发强度大，环境问题凸显；空间结构不合理，空间利用效率低；城乡和区域发展不协调，公共服务和生活条件差距大等因素。“这也是促使中央加速推出规划的原因。”权威人士分析道。
四元“主体”功能
“按开发方式划分，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域；按开发内容划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级划分，则分为国家和省级两个层面。”
上述权威人士强调，主体功能区规划中的“开发”，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制开发，并不是限制所有的开发活动。对农产品主产区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍要鼓励农业开发；对重点生态功能区，仍允许一定程度的能源和矿产资源开发。
权威人士解释道，“一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。”中央推出全国主体功能区规划，也旨在发挥不同地区各自功能中的“主体”功能。比如在关系全局生态安全的区域，应把提供生态产品作为主体功能，把提供农产品和服务产品及工业品作为从属功能。区分主体功能，这也正是未来国土开发的理念之一。具体要求包括：
首先，将国土空间开发从占用土地的外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主。比如，要求按照农村人口向城市转移的规模和速度，逐步适度减少农村生活空间；在交通设施空间上，重点扩大城市群内的轨道交通空间，对扩大公路建设空间严格把关；从严控制工矿建设空间和各类开发区扩大面积等。
其次，以生态保护为前提，以水土资源承载能力和环境容量为基础，有度有序开发。比如，把保护水面、湿地、林地和草地放到与保护耕地同等重要的位置；工业化城镇化开发必须建立在对所在区域资源环境承载能力综合评价的基础上；在水资源严重短缺、生态脆弱和自然灾害危险性大的地区严格控制工业化城镇化开发；交通、输电等基础设施建设要尽量避免对重要自然景观和生态系统的分割等。
其三，提高空间利用效率，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局。比如，资源环境承载能力较强、人口密度较高的城市化地区，把城市群作为推进城镇化的主体形态，其他城市化地区依托现有城市集中布局、据点式开发，严格控制乡镇建设用地扩张；国家级、省级经济技术开发区要率先提高空间利用效率，各类开发区在空间未得到充分利用之前，不得扩大面积。
其四，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。比如，引导限制开发和禁止开发区域人口有序转移到重点开发区域；扩大城市建设空间的同时，要增加相应规模的人口，充分考虑水资源承载能力；在中西部承载能力强的区域培育形成若干个人口和经济密集的城市群；在条件允许的情况下，城市建设和交通基础设施建设应积极利用地下空间。
五大目标、三大任务
“主体功能区规划早在2006年就进入决策层的视野。国家‘十一五’规划纲要要求编制全国主体功能区规划。”权威人士透露，全国主体功能区规划确定了五大主要目标：空间开发格局清晰，空间结构得到优化，空间利用效率提高，区域发展协调性增强和可持续发展能力提升。
未来，全国陆地国土空间的开发强度控制在3.91%，城市空间控制在10.65万平方公里以内，农村居民点占地面积减少到16万平方公里以下，各类建设占用耕地新增面积控制在3万平方公里以内。耕地保有量不低于18.05亿亩，其中基本农田不低于15.6亿亩。林地保有量增加到312万平方公里，草原面积占陆地国土空间面积的比例保持在40%以上。
生态系统稳定性明显增强，生态退化面积减少，主要污染物排放总量减少，环境质量明显改善。生物多样性得到切实保护，森林覆盖率提高到23%，森林蓄积量达到150亿立方米以上。草原植被覆盖度明显提高。主要江河湖库水功能区水质达标率提高到80%左右。自然灾害防御水平提升。应对气候变化能力明显增强。
实现以上目标，在这位权威人士看来，要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”：
构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成部分的城市化战略格局。推进环渤海、长三角、珠三角地区的优化开发，形成3个特大城市群；推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中-天水等地区的重点开发，形成若干新的大城市群和区域性的城市群。
构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局；二十三带则包括东北平原的优质水稻、专用玉米、大豆和畜产品产业带；黄淮海平原的优质专用小麦、优质棉花、专用玉米、大豆和畜产品产业带等。
构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。构建以青藏高原生态屏障、黄土高原―川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。
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