自然遗产保护法草案引争议 被指“历史性倒退”

　　在过去的几年中,有关自然生态保护国家层面立法的消息间或传出。部门利益之“权衡”、“博弈”等国人熟知的立法背后的“潜台词”,被用来描述这部法律之“难产”时,民间保护界及一些专家充满忧虑。

　　近日,民间环保组织“达尔问”举办专家研讨会,相关问题再次引起记者关注。

　　此间研讨者面对的是已易稿十余次、数度更名之后的《自然遗产保护法(征求意见稿)》(以下简称“意见稿”)。今年3月,全国人大环境与资源保护委员会已就此稿面向社会征求意见。

　　有关专家对该“意见稿”表示出极大的失望,认为我国急需的是一部统领自然生态保护的基本法,但“意见稿”定位不高,上升不到一个法的范畴,“没有契合当下我国自然保护最迫切的立法需要”。  

　　专家更担忧,该法一旦通过,意味着短时间内我们很难再有机会去建一个能够全面覆盖此领域的法律。

　　共识:急需自然保护领域基本法

　　我国自1989年颁布环境保护法后,污染防治法律体系已相对完善,但自然保护立法十分薄弱。我国急需一部自然保护领域的基本法已是共识。

　　在强调了我们目前保护中的主要问题及需要建立的自然保护体系之后,或许您会理解为何目前这部“意见稿”的定位让许多人失望。

　　按照该“意见稿”,“自然遗产的保护区域是国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区。”

　　国际野生动物保护学会(WCS)中国项目主任、中国科学院动物研究所博士解焱说:“这部法涉及的范围保护不了中国大型的生物多样性。”

　　自称“一看到这部法的定位就感觉比较失落”的中南财经政法大学法学院副院长高利红认为,如果它的定位更高一些,定位成一个生态保护的基本法,才比较契合我们当下最紧迫的需要。在这个领域,我们急需一部基本法、一个统领性的法律。并不急需再划一些具体的区域,而且这个区域有可能和原来划的区域又是重复的。

　　高利红强调,目前存在的保护区“破碎化”、生态区域被人为分割的问题,是我们当前有关生态保护立法必须要认真思考和对待的一个问题。“如果不能清醒地认识到这是一个核心问题,还是用一个个行政区域,无非就是再变个花样、变个新名称而已。在我看来是重复劳动,没有必要。”

　　令高利红困惑的是,现在的自然保护区和风景名胜区都有条例,而且后者还是前不久修订的。为什么要弄个自然遗产的概念来涵盖它们,而且并没有完全涵盖住?“这就相当于下面有两个大饼子,上面又弄了一个饼子,把这两个饼子的一部分罩住。”她认为,自然保护区和风景名胜区各自的问题可以想办法解决。现在需要的是尽快把自然保护区条例修订好。如果可能的话,把它变成自然保护区法。

　　据中国地质大学(武汉)政法学院教授黄德林透露,目前对此“意见稿”的反对声音相当强烈。在之前的一次学术研讨会上,有的专家干脆全盘否定。他个人在经历了最初的“不满意”之后,认为“这是一个妥协的方案,想把立法推进一步,上升到国家法律,同时又充分地面对现实,就是把最有价值的部分先保护起来。”

　　但解焱认为,目前这部法想解决的问题其实在现在都不是问题。它想要保护国家级自然保护区,实际上国家级自然保护区在自然保护区条例中已经管理得非常严谨了。反而是它的缓冲区或其他一些自然保护区到底该怎样管理、要不要管得这么严格,才是自然保护区法律当中所欠缺的。这也是导致目前自然保护区和当地民众利益之间冲突的原因。“遗产保护法实际上没有解决这个问题。”

　　解焱强调,我们现在谈的是一个“法”,不是一个“条例”。我们需要一个基本法,它要全面地覆盖一个领域。现在的自然遗产法,名字好像很大,但实际上涵盖内容非常小,就是国家级的自然保护区和风景名胜区,这根本上升不到一个法的范畴。

　　据介绍,在我国目前已有的2500个自然保护区中,国家级保护区约占300多个。

　　担忧:可能丧失一个机会

　　虽然高利红也看到了本草案的可取之处,比如将社区共管和补偿问题写入。但她仍然认为该“意见稿”不能解决此领域的现有问题。包括常被诟病的多头管理、规划不统一等。她直言:法规定性不妥,“意见稿”的管理、规划编制与《风景名胜区条例》规定不合,政府职责落入多头管理的臼槽,补偿机制也不统一。

　　在黄德林看来,“意见稿”可取点之一是统一了规划问题:现有15个部门的规章和法律性文件涉及到保护自然保护区,但相比之下建设部的风景名胜区条例规划问题做得最好,即明确只有国务院才能批准或更改规划。由于自然保护区条例中没有这一点,仅近5年来就有39处国家级自然保护区申请调整核心区。

　　但有专家对此有不同看法,称现在国家级自然保护区规划要改,也需要国务院批。另有专家私下说,即使是这样,这一问题可在自然保护区条例修订中进一步明确和完善。这不能成为该“意见稿”受某一部门主导的理由。

　　在高利红看来,自然保护国家层面立法较理想的路径应分三步:先有自然保护区法,再有自然保护法,最终上升到生态保护法。如果给现在这个“意见稿”定位,它应该被归在哪个阶段?解焱、高利红一致的看法是“在自然保护区法下面”。

　　有关专家甚至认为“该草案是将已有的自然保护法律制度推倒,是历史性倒退”。

　　解焱等专家还有更深层的担忧:这个草案一旦通过,就意味着我们丧失了机会。近十年甚至二十年,要想再另外建一个覆盖全面的相关法律将非常难。在这个领域,我们将长久地没有一套覆盖全面的法律体系。它会阻碍自然保护立法的完善,同时会限制多部门的保护努力或使其他部门的工作因无法律依据而得不到良好的管理和监督。

　　解焱最后的建议是:尽快组织专家,从建立一个自然保护基本法的角度重新探讨研究,制定一个能够真正针对自然保护关键问题、实现大范围和长期保护的法律。