全国主体功能区规划久未出台的背后

　　黄色的天空！”

　　３月２０日早晨，窗外昏黄的光让睡意朦胧的北京市民赵先生吓了一跳：不会是一觉睡到第二天傍晚了吧？可时间明明是早上！

　　随后，赵先生才得知，原来高强度沙尘天气正袭击着北京城。

　　被吓着的不只是北京人。当天，中国许多地方都出现这样的现象：黄尘蔽日、飞沙走石，空气中弥漫着尘土味道……

　　“风刮的不是沙尘，是对人类的报复。”赵先生向本报记者感叹道。

　　不过，让赵先生欣慰的是，一项以资源环境为考量基础的规划正在加紧编制和完善。在刚刚结束的今年全国“两会”上，国家发改委称，我国已经起草完成《全国主体功能区规划》初稿，目前正在进一步修改完善。

　　“这个规划第一次对不应该进行工业化和城市化的地区说出了‘不’字。”国家“十一五”规划专家委员会委员、“全国主体功能区规划”课题组组长樊杰在接受中国经济时报记者采访时说，规划扭转了过去由于急于发展而忽视的生态环境和生态效益问题，这至少点亮了中国可持续发展的明灯。

　　规划为何迟迟没有出台

　　推进形成主体功能区是“十一五”规划纲要提出的重要内容。早在２００６年，主体功能区规划的概念就被提出。此后，该规划一直处于编制和完善过程中。

　　“十一五”已经进入“收官”之年，规划为何迟迟没有出台？

　　除了空间规划的编制本身需要一定时间外，樊杰认为，新规划已经打破过去的行政区规划体制，以及以行业、产品、计划为形态的规划，相应社会体制的转型、配套体制的改革等都需要一定时间。

　　“新规划有很多先进理念。比如如何认识发展问题，从过去追求ＧＤＰ的增长，到现在要进行强调生态的、社会的和经济发展的综合协调，这个转变也需要很多时间。”樊杰说。

　　中国区域经济学会秘书长陈耀向中国经济时报记者分析，作为国土空间管制的一种新的制度安排，要有充分的思想和理论准备，才能对社会上的各种质疑作出有说服力的诠释。

　　陈耀认为，限制和禁止开发区中的人口需要实施生态移民，如果不能给移民以满意的安置，或者移民规模很大，而转移支付标准很低，那么规划受抵触的可能性就很大。

　　“规划内容不仅涉及各地区的发展利益，同时也涉及各部门的政策调整，尤其需要测算该规划可能带来的一些不平衡问题，如对禁止和限制开发区的转移支付，财政部门需要估计可能的规模和能力的平衡。”陈耀建议，规划编制要广泛征求当地老百姓的意见，不能只是规划专家和领导定案。

　　规划背后的利益博弈

　　目前，我国已经有很多区域性规划，还有四大板块的发展战略。

　　樊杰认为：“四大板块偏大，没有具体的针对政策和针对区域；一些区域规划又偏小，缺少全国宏观的定位。主体功能区恰恰是对这两类规划薄弱环节的补充。”

　　根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，国土空间将被划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

　　“主体功能区解决两个核心问题，一是长远的战略，二是各种区域发展的核心战略导向，这些未来是要落实在具体的地域单元上。”樊杰说，具体的主体功能区规划要照顾不同地区发展政策的需求，以及未来发展利益的要求，从而促进区域协调发展。

　　在樊杰的调研过程中，主体功能区在利益分配的需求上也显现出差异。

　　“有一些积极要求多划重点开发区，又有一些则希望多划限制开发区。它们的目标都是一样的，都是争取更多的发展机会。”樊杰说，不过，共同的一点是，在重点开发区上，每个省都希望至少有一块“国字招牌”。

　　由于发展程度不同，相比东部，中西部对重点开发区的要求是否更强烈一些呢？樊杰在调研中的发现并非如此。

　　在他看来，中西部深知自身的开发条件，而东部普遍具有重点开发的条件，“在要求有一个重点开发区上，大家是持平的；在要求一个省有更多的重点开发区上，应该说东部比中西部更强烈。”

　　虽然投资环境较好，但是东部地区恰恰是现在我国国土开发强度已经很大的区域。土地产出效率太低，以资源和环境为代价换取经济增长的方式始终没有得到遏制。

　　“中国个别省的国土开发强度已经超过了一些发达国家。这就是说，变成水泥地的国土面积占全省面积的比重，已经大于一些发达国家２００多年用过的地。”樊杰说。

　　他认为，对于东部地区的国土开发强度，应该给予合理的控制，促使其转变发展方式，包括科技创新、产业结构转型和提高劳动生产率等。“对于中西部，也没有简单地说去限制发展，整体还是要鼓励在合理的地方集聚和合理发展。”    

　　规划挑战ＧＤＰ崇拜

　　“有人认为，这项规划实质是中央与地方的发展权博弈，这有一定道理。”陈耀认为，对主体功能区规划要赋予法律效应，否则会形同“墙上挂挂”。 

　　 樊杰在一定程度上也表达了同样的看法。在他看来，当进行理性层面的剖析时，中国应该有主体功能区规划是共识，然而规划的编制和实施却遇到了体制上的障碍。

　　在他看来，冲突主要表现在三个层面：具体方案；配套政策的调整；规划资源和规划体系重新整合过程中权力职责的重新分配所引起的敏感性和争夺。

　　比如，对于城市应该集聚发展，主体功能区划了一个适合于发展的界限，城市规划部门也划了一个界限，两者就有了冲突。
　　“规划恰恰是要协调不同利益之间的关系，如部门利益之间的冲突，国家与地方利益之间的冲突等。这在规划里是成立的，不是错误的。”樊杰认为，中国最核心的问题实际上是政府考核制度，尤其是地方对ＧＤＰ的崇拜。

　　他建议，应该把主体功能区规划作为制定干部考核指标的一个重要依据，对应于不同地区承担的功能，制定相应的干部考核指标体系。

　　不过，庆幸的是，在主体功能区规划尚未实施的情况下，一些地区的思想已经开始转变。据悉，《鄱阳湖生态经济区规划》之所以出现“生态经济区”字样，正是当地政府的主动要求。

　　“后发地区的优势就是，战略选择和目标选择相对科学。”樊杰说，尽管这种路径选择一开始会走得很慢，但它少走弯路，长远的时间效益是最佳的。“１００年之后，我们再评价各地区的发展效果时，就经济账而言，也许中西部的一些地区比长三角、珠三角的正效益还要大。”