如何看“碳关税”

　　今年3月17日，美国能源部部长朱棣文曾在美国众议院科学小组会议上称，为了避免使美国制造业处于不公平竞争状态，美国计划征收进口商品的“碳关税”。6月22日，《美国清洁能源安全法案》获得众议院通过，该法案规定，美国有权对包括中国在内的不实施碳减排限额国家进口产品征收碳关税。该法案从2020年起开始实施。 

　　“碳关税”，是指对高耗能的产品进口征收特别的二氧化碳排放关税。主要针对进口产品中的碳排放密集型产品，如铝、钢铁、水泥、玻璃制品等产品而进行的关税征收。这完全可以视为是美国贸易保护主义的再度延伸，为了自身的利益而不惜损害发展中国家的利益，使发展中国家产品的成本抬高，削弱在国际市场上的竞争力，打击了发展中国家的贸易。诚如中国商务部新闻发言人姚坚指出的那样，“碳关税”不仅违反了WTO的基本规则，也违背了《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”原则，是“以环境保护为名，行贸易保护之实”。 在经济危机下，保护主义势力抬头是显而易见的事实。世界银行最新的报告显示，20国中有17个国家在最近增加了贸易保护条款。对一个有任期的理性的政治家来说，追求“负责任”的国际声誉的紧迫性远远比不上解决国内失业、经济萧条等现实问题。 

　　美国提出的“碳关税”，反映的就是奥巴马政府关于产业升级与气候变化的内外战略。美国将国内与国际两个“战场”通盘考虑：在国内反击传统产业势力，为新能源与传统产业的绿色改造保驾护航；在国际上为气候谈判增加筹码，迫使中国、印度、巴西等发展中大国让步。 

　　美国总统奥巴马上任以来，白宫一直在讨论如何控制排放量。但是，这遭到了传统产业及其游说集团的抵制。能源密集型工业、工会团体呼吁保护国内商品免受“高碳”进口商品影响。而国会寻求“边界调节税”或“碳关税”的立法，反映的主要是国内相关产业和政治势力的诉求。有学者指出，奥巴马政府试图以绿色产业带动经济复苏，进而着眼在危机过后抢占未来产业制高点。“碳关税”可以说是实现这一系列目标的备选手段。美国本身在新能源技术及产品方面就有优势，“碳关税”一方面借机完成对美国国内碳排放产业的革命，从而成为全球这一产业的绝对上游，成为产业主导者、规则缔造者、定价权控制者；另一方面从中补偿自身在此次危机中的损失。 

　　在布什执政时期，美国一向对减少温室气体排放（下称“减排”）持消极态度，在气候变化谈判中扮演“拖后腿”的角色。奥巴马上台后，美国改弦更张，提出到2020年在现有基础上减排17%的积极措施，并在联合国气候变化谈判的波恩会议采取了以往少有的合作态度。不过，美国的积极态度多少有文字游戏之嫌。如果换算成国际通用的1990年基准，美国到2020年仅减排不到1%。美国的贸易数据显示，美国进口的高碳商品，其主要供应国是加拿大和欧盟国家，而这些国家的碳排放不论是在总量上还是在人均上都比美国低得多。也就是说，这些国家的出口产品可能会被免除碳关税，美国的高碳商品进口依然得不到有效控制。也就是说，美国的“碳关税”针对的就是包括中国在内的发展中国家。以中国为例，2007年美国进口的高碳商品中，有11%来自中国，包括15%的进口钢铁、6%的进口铝制品、12%的进口纸品、19%的进口混凝土。发展中国家由于起步较晚，其在产业构造中相对发达国家而言一直处于劣势，因此发展中国家目前既要承担减排的责任，同时也要承担经济收缩的风险，这对发展中国家来说是极其不公平的。最为稳妥的做法应该是继续执行《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”原则，同时保证气候问题与贸易问题分开来谈。 

　　的确，“碳关税”同《京都议定书》基本原则相悖。比如《京都议定书》主张的“共同但有区别责任”的原则，在历史和现实的基础上确定了各国的责任和义务。而“碳关税”试图设置的标准，只讲“共同”，无视“区别”。“碳关税”也是披着环境保护华丽外衣的贸易保护主义，是贸易壁垒。不但同世界贸易组织的现行规则相冲突，也无益于多边自由贸易体系的健全和发展。 

　　美国实施“碳关税”，实际效果可能不是迫使减少温室气体排放，而只能引起发展中国家的报复性贸易壁垒。但是，鉴于温室气体排放的全球特性，WTO法律可能有利于美国开征“碳关税”。“碳关税”用美国的话语解释为“保护人类和动植物的生命及健康”，节约“可耗尽的自然资源”——两者都是WTO认可的限制贸易的理由。而针对“碳关税”的报复性关税则没有这种理由，也就很难得到WTO的容忍。 

　　所以，有不少学者建议对现有WTO规则进行修改，以同时达到两个目标：第一，为各国创造一个“政策空间”，使其在限制温室气体排放的同时不必牺牲产业竞争力；第二，维持较为开放的国际贸易体系，避免贸易纠纷和保护主义干扰。 

　　中国应对“碳关税”的最根本手段就是可持续地扩大内需，减少出口依赖度，特别是高耗能产品的出口依赖度。