始于“反规划”北京城市总体规划修编办主任谈绪祥十说新总规
从温家宝总理主持召开的国务院常务会议上传来消息，经过一个半小时紧张而审慎的研究，《北京城市总体规划(2004-2020年)》获得原则批准。它预示着这部关乎北京未来16年城市发展的鸿篇蓝图有了一个顺利的开篇。
作为新版总规编制的主要组织者和参与者，北京城市总体规划修编办主任谈绪祥在接受记者采访时，表达了自己对新总规划的深刻理解和独到认识。
之一：背景／由“反规划”切入的规划
1993版《北京城市总体规划》的规划年限为1992年至2010年，这版总规在指导城市各项建设协调发展方面发挥了重要作用。但随着北京经济社会的超速发展，规划确定的2010年的大部分目标已经提前实现，这预示着总规修编工作将提前进入操作程序。
谈到此次总规修编的背景，谈主任介绍说，城市发展到目前阶段，出现了许多新情况和新问题。特别是一些项目上得很快，对于大量的投资项目，政府主管部门和专家们对选址怎么安排感到很困惑，心里没底儿。这些都需要由城市总体规划来回答，需要从城市的战略性、全局性的角度寻找解决方案。
由此，引发了市委、市政府主要领导的一个重要思考：即能不能首先研究哪些项目不能上，哪些地区不能搞建设，并由此开展新时期规划研究与管理工作。这实际上是提出了“反规划”的概念，当在不能说清楚能建什么项目和在什么地区建的时候，先解决重大的前提性问题，解决这个问题的切入点则是城市空间结构。即从资源环境角度出发，把不能建设的地区摸清楚，首先控制住不能发展的地区，而不是就事论事地研究某些地块、某些地区的发展。
谈主任说，从城市自身的供给能力、承载能力出发，更加理性地看待城市的发展，这在北京城市空间战略研究阶段已逐步清晰化了。在城市内划定禁止建设地区和限制建设地区，严格保护城市水源，河湖湿地、风景名胜区等生态资源，成为新总规的一大特色。
从回答市委、市政府关心的城市发展重大问题出发，新总规一开始便担负着从城市发展、支撑条件研究入手，为城市未来的健康发展合理确定目标，理性拓展新的城市发展空间的责任。
之二：创新／总规修编的工作方式和组织方式
此次总规修编在工作方式和组织方式上的创新获得了各届的充分肯定。谈主任在谈到这方面的体会时说，在此次总规修编工作的启动阶段，市委、市政府便确定了”政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策“的工作方针。
他认为，北京的规划非常复杂，如果按常规的做法，由城市规划主管编制单位一家关门修编的话，将会是困难重重，无论是工作基础还是工作深度都无法达到规划修编的要求。当前，对规划的综合性要求越来越高，如果规划没有综合性．就没有了科学性．也就没有了未来的权威性和有效性。从全局性．前瞻性、战略性考虑．采取了三家编制单位、三级例会制度、四种参与方式的”三三四”工作机制。这是规划的发展趋势．必须充分利用更多的知识及技术积累和最好的专家智慧。北京的城市规划必须在战略问题和前期基础研究方面，基本取得高度的一致，并形成基本的空间发展框架方案后，才能进入修编阶段。
谈主任介绍，此次修编工作分为两个阶段：第一阶段是在2003开展了《北京城市空间发展战略研究》，第二阶段是从2004年年初启动的总规修编工作。在首都规划建设委员会和北京市委主要领导同志的亲自主持下．采用开放式的规划编制方法．由中国城市规划设计研究院、北京市城市规划设计研究院和清华大学三家单位共同参与。为发挥专家在规划编制中的作用．委托众多国内外高层次．多层面、宽领域的专家领衔进行了专题研究工作．如吴良镛、周干峙、钱易、李京文、孟兆桢、刘福垣、陆学艺、周一星等23位(其中6位院士)国内各领域权威专家。同时，委托近70个国家级和市级权威研究机构进行基础研究，邀请了近100人次国外专家及12所国外机构进行了学术交流。
他说，实践证明，这样的工作方式和组织方式让规划的科学性有了更多的保障，对探索首都规划编制工作组织方式具有很好的指导意义。
之三前奏／北京城城市空间发展战略研究
城市形态与空间结构演化的本质是经济社会要素在地域空间上聚集与扩散I的运动过程。为顺应当今国内外大城市呈现出的“轴向、带状、多中心“区域紧密协调发展的趋势，优化北京的城市空间结构，提升城市的综合竞争力，应对北京经济社会高速发展的复杂局面，2003年，北京市委、市政府组织开展北京城市空间发展战略研究，该研究提出了“两轴一两带一多中心”的战略构想。谈主任介绍说，那实际上是一次由清华大学、中国城市规划设计研究院和北京市城市规划设计研究院三家参与的重要规划咨询和研究工作。
他认为，之所以进行空间战略研究，是因为目前城市规划编制方式和办法，已不能满足城市发展的需要。2000年的广州曾进行过城市空间战略规划，但更多的城市只把它当作非法定程序上的规划研究，作为城市总体规划的弥补和替代。而北京城市空间战略研究则是把它作为总体规划的前奏，而不仅仅是用空间战略去解决具体建设中的问题，其工作目标是为总规编制提供一个基础性思路。
他说，这是一个非常大的转，北京空间战略从开始就注定它是总规的前奏，是总规非常重要的一个阶段，用它来解决统一思想的问题、空间框架的问题，尤其是解决了一个从资源环境角度如何确定城市发展的问题。同时，空间战略是总规非常重要的前提和技术工作阶段，解决了相当大一部分总体规划纲要阶段要解决的问题，如对城市基本发展条件、发展目标和空间发展的基本框架等的大量的论证和研究。
之四：依托／20项专题与27个课题
总体规划的综合性、战略性很强、必须涵盖经济、社会、文化、环境等各专业学科的理论和实践成果，科学预测城市未来发展趋势，为在城市总体规划中制定公共政策和空间安排提供依据。据谈主任介绍，此次专题研究共设置了20项专题、27个课题，围绕着修编所确定的重点内容展开。其目标有二：一是支持修编，二是进一步延伸、作为总规实施的后续研究支撑。
专题研究涉及各个领域，也是采取”政府组织、依法办事、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的方式，在部门负责组织的前提下，由70个市级、中央级科研机构支撑：三家参编单位对每个课题都有跟踪。研究过程中的分工负责制，保障了专题研究在整个过程中的衔接，既有专题成果层面的支持，更多地是过程中把握，把阶段成果、阶段思路、阶段方向都有效地加以吸纳。
他说，从效果上看，深入、多样的专题研究为北京总规修编提供了有力的理论性，技术性和完整性支持。不仅拓展了规划编制人员的视野，同时其结论也成为修编内容的重要组成部分而产生重要影响。目前，专题研究的作用已经突显。通过专题研究和专家的参与，促进了经济、社会、文化、生态，教育等学科在城市规划实践领域的结合与发展。
之五：协调／对新总规的几次修正
城市规划是政府各个部门的共同职责，并不是规划管理部门一家的事情。 谈主任介绍，以建设部为首的一大批中央有关部委及总参作战部在规划编制过程中给予了大力支持和及时的指导，对重大问题进行了15次协调。区域协调发展问题是本次总体规划修编的重点之一。在编制过程中，与天津市、河北省及周边城市进行了充分沟通。同时，与“十一五”规划和土地利用规划紧密结合，确保三个规划相互衔接，互为支撑。
此外，还建立了多种形式的公众参与工作机制，通过电话、网络、电视、调查和公示等途径，共收到市民正式建议近3000条。公众的意见在规划编制的过程中得到了充分重视，在规划内容中得到了充分吸纳。新总规按照法定程序经市人大常委会、市政协议政会审议通过。同时中央部门提前介入，对规划进行了认真审查。
之六：借鉴／不脱离中国和北京的现实
经验和教训只有建立在清醒的认识基础上才有价值，更易走出盲从。在谈到新总规如何借鉴国外其他城市经验时，谈主任说，在学习、借鉴的过程中，我们更关心的是城市发展的历史过程及其所呈现出的趋势。城市形态的发展和城市结构演变，反映在很长的一个历史阶段的某种趋势具有一定的客观规律性，但具体“移植”某一项措施则意义不大。令他担心的是，媒体在报道中外对比的时候，往往脱离中国和北京的现实去谈，举的更多例子许多是微观层面的，而不是完整的宏观区域发展所呈现出的规律性。这样的比较往往容易形成片面的误导。必须考虑到中外城市在文化价值、历史阶段和决策机制上的差异性，他举例说，如伦敦的中心城，通过提高收费减少机动车的进入，从经济学角度看非常合理。但北京在借鉴时要考虑选择合适的历史阶段，合适的承载能力等许多因素，不是照抄照搬那么简单。他认为，中国目前的发展极其复杂，它处于一个城市化、工业化、机动化、信息化等高速发展而又高度重叠的阶段，同样不是其他国家城市化进程中所具有的背景。在这种状况下，城市发展的复杂影响和推动力都是不一样的。中国是改革开放发展速度最快的国家，发展市场和发展潜力都无法预料。如果没有 强劲的市场和发展能力，别的城市要建造新城可能是失败的，但这种失败在中国特别是北京就有可能成为现实。他强调，看待问题过于技术化、过于具体化都是有害的。所谓城市规划的科学性就是尽最大努力把握城市发展的规律性，寻找合理实现的途径，而不应当仅仅陷入一般意义上的”献计献策”，要用开阔的心胸和眼光看待问题。
谈主任认为，欧洲国家是一种混和经济，更接近于目前中国城市发展的运行背景状况，即有市场经济成分，同时政府具有比较强的调控能力。相对于美国，法国和德国的某些经验更值得思考。但这只是接近，却有本质的不同，要综合考虑制度背景和文化方面的可比性，这是我们必须建立的清晰认识。
之七：吸纳／公众，人大代表与政协之声的表达
目前，方方面面对城市规划的关心是空前的，公众参与已成为建设民主与悔之声的表达 法制政府很重要的一个方面。公众参与在新版总规中所占的份量自然备受关注。
据谈主任介绍，按照市委，市政府的要求，他们在公众意向的表达和吸纳方面做了大量工作。他认为，所谓规划的公众参与并不是仅仅让市民看到成果，提提意见，而要在各个阶段完整地对规划进行公示。但实际上，由于城市总体规划有其自身科学体系和技术上带来的局限性，公众的意愿往往不能按照原来的面目全面完整地得到表达。
他介绍说，此次修编在公众参与的层面上增加了很多环节。修编一开始，请零点调查公司做了市民居住意向的调查，以居住为核心作为切八点，直指百姓的日常起居，让他们表达对城市的看法和期望。本次调查划分为lO类人群，涵盖了社会阶层的全部，特别增加了对弱势群体的调查。通过科学的样本设置准确表达社会各类人群的意愿，并利用媒体开展这个话题。在规划编制的前期，就接到短信留言700多条和大量电话，比较充分地体现了市民对规划的关注。另 外，规划委网站上还设置了“我为总规修编提建议”一项，共收到文章50多篇，3～4万字。同时，还征询民众来信。尽可能在各个阶段、以各种方式征询百姓意见，并加以认真地吸纳。
谈主任说，通过调查，我们了解到，市民们更多地关注城市交通、基础设施、拆迁、人口、环境等与日常生活密切相关的各个细部。市民们反映说，北京的交通线路是全国各大城市中是最长的，道路设施和车辆也都位列全国之首，但交通却非常不方便，其中换乘不便是症结。从而启发我们对交通枢纽及换乘问题给予关注，新总规花了大量章节在交通细节问题的解决上，也切实落实了公交优先的战略。
谈主任介绍说，人大代表和政协委员所关心的问题与市民反映的问题非常一致，代表了百姓的心声，他们的意见和建议也都在新总规中得到了反映。
之八：追问／城市规划从哪里来到哪里去
构建和谐社会是本次修编工作的指导思想。新总规是基于促进经济发展的规划，还是带有公共政策性的体现社会公平的平衡各利益群体的规划？新总规由单一追求经济增长，变成追求资源、人口、环境、社会等各方面协调发展，是否是可以说，它更开始接近于规划的本质？
谈主任认为，新总规力图恢复规划的本来面目。城市规划的根本，是要关注高速、大量发展情况下资源的保护和合理利用，强调市民的公共安全，兼顾在保证一定效率的基础上保持公平，避免高速城市化带来的问题，经济发展带来的两极分化。
他认为，新总规最重大的变化在于，从宏观上讲就是规划的前提和出发点的变化，更多地从经济、社会、环境协调的角度，为经济社会协调发展寻找空间平台，用这个平台去引导、帮助经济社会环境协调发展；从微观上，运用大量硬技术研究成果，而不是从定性到定性、从空间到空间，如对生态学具体运用，用数字研究探索规律性、科学性。
他说，体现在技术路线上就是四句话：以城市问题为导向，以资源环境为基础，以产业发展为动力，以协调发展为目标。新总规更多地从资源环境、生态承载能力，经济社会发展能力角度考虑发展目标和各项工作，增强了科学性，更接近于规划工作控制、综合、平衡的本质。
之九归位／市场经济下的政府职责
当一个国家以如此高的速度、如此大规模发展之时，更需要清醒地认识科学发展观，解决协调发展的问题，而协调发展正是政府的职责。
谈主任认为，新总规最实质的变化在于，由计划经济下政府从建设、_管理，运营各个环节包办的项目建设规划，而转向了发展管理规划。新总规核心目标是为对城市发展提供管理服务，而不是仅仅提供具体项目。它是对发展的环境提供保障，对发展前提和技术条件提出明确要求，对发展所必须的公共服务要突出和优先。本次总规中、专门在发展保障的几个方面，如资源管理、生态与环境管理、公共安全管理等方面设置独立完整的章节。这是一个非常大的转变。以往的规划更多地强调效益，而发展规划重要的是调整，更多地让政府
之十：缺憾/工作周期短带来的难度
修编工作周期短，任务重，这几个环节兼顾是否增加了工作的难度？反观这样的工作方式，这样的程序，是否还有顾及不到之处？谈主任说，在如此之短的周期内编制北京这样复杂的规划，整个过程中所以涉及的各个环节及工作方式都是不熟悉的，但却因此而具有了一定的探索意义，他认为，尽管是探索，由于掌握了正确的方针，最后的效果还是很好的。另外，这些探索也锻炼了组织单位和参编单位，可以在复杂的情况下更好地把握修编_工作。这种探索带来的好处是不言而喻的，是宝贵的财富，有着重要的价值。但不可否认，在整个工作方式上还有不完善的地方，这种工作方式对组织部门来说是挑战，尚需不断完善和创新，特别是在确定方向、衔接细部方面还需不断加强。
他最后还谈到了自己的规划观。他认为，城市规划的目标是要远离错误，即不断地防止“最差”，而不是争取“最好”。争取“最好”是错误的规划观，如把争取“最好”当做目标，就会失去规划综合性的学科特点，就失去了其应有-的价值。规划的价值在于更大程度上规避风险，而不是追求最优。规划永远做_不了最好的，规划工作者天生要承受这种痛苦，因为你的职责决定了不能做最_好的，这也是规划的科学性所在。（王慧娟整理）
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