赵宝江：建立国家公园尚需努力

　　国家公园离我们有多远 　　一个国家公园，是这样一片比较广大的区域：它有一个或多个生态系统，通常没有或很少受到人类占据及开发的影响，这里具有高度美学价值的自然景观；在这里国家最高管理机构一旦有可能，就采取措施，在整个范围内阻止或取缔人类占据和开发并切实尊重这里的生态、地貌或美学实体，以此证明国家公园的设立；到此观光须以游憩、教育及文化陶冶为目的，并得到批准。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——国际保护自然及自然资源联盟 　　随着人与自然和谐发展、生态平衡等观念的深入人心，风景名胜区作为可持续发展战略的重要物质基础和生态环境的重要载体，受到前所未有的关注。在“两会”上，代表委员们纷纷为风景名胜资源保护献策献计。十分了解风景名胜区工作的全国政协委员、中国风景名胜区协会会长、原建设部副部长赵宝江在接受记者采访时指出，要借鉴国际上国家公园管理经验，理顺管理体制，加快立法步伐，强化风景名胜资源保护。 　　记者：我国国家重点风景名胜区建立以来，在各方面取得了飞速发展和举世瞩目的成就。但同时，在风景名胜区管理中也出现了一些不容忽视的问题，业内人士和专家认为，这些问题或直接或间接都与风景名胜区管理体制有关，您是否也这样认为？ 　　赵宝江：近年来我国风景名胜区事业在党中央、国务院的高度重视下有了很大发展，但是也出现了一些问题：一部分地方领导急功近利在风景名胜区大兴土木，无视风景名胜区的独特性，盲目照搬国外风景园林样式修建人造景观；一些风景名胜区为了经济利益，竭泽而渔，全民动员开发风景名胜区等。于是风景名胜区城市化，毁真迹建假景；超量开发人满为患；乱搭乱建、摆摊设点、开山毁林等等破坏风景名胜区风貌、破坏风景名胜资源的现象纷纷出现。 　　这些情况的发生，与体制不顺、管理失控关系最直接。体制不顺是长期以来困扰风景名胜区管理的一个重大问题，一是风景名胜区跨省市行政区域难以管理。二是风景名胜区管理机构设置混乱造成体制不顺。风景名胜区绝大多数都设置了管理机构，但由于政府职能不到位，难以协调与地方政府的关系，与相关部门的关系以及风景名胜区内部保护与经营的关系等，无法有效实施和维护风景名胜区规划，造成风景名胜区内建设混乱、影响景观、破坏资源的事层出不穷。所以，体制不顺的问题必须引起足够重视，必须解决好。 　　记者：就是说，多头管理、机构设置混乱是体制不顺的主要表现。为了保护好风景名胜资源，一些业内人士和专家呼吁在国家重点风景名胜区管理中，采用国际上国家公园制度，认为国家公园的成功经验如统一管理等能从根本上解决我国风景名胜资源保护与开发的矛盾。对此您有什么看法？ 　　赵宝江：我国的国家重点风景名胜区，性质上就相当于国际上的国家公园，它是经国务院批准设立的，与一些部门批准的公园不同。在风景名胜区设立之初，我们没有完全采用国家公园管理体制，是因为我们有我们的国情。国家公园管理体制在世界很多国家得到认同，但各国在经济、体制、文化等方面有差异，我们必须按照中国的国情，充分发挥自然和文化方面的优势，走出一条适合风景名胜区发展的路子。 　　应该看到，虽然我国国家重点风景名胜区与世界上的国家公园名称和管理体制不同，但目的都是为了把那些珍贵的、不可再生的、对人类具有重要意义的自然资源保护好。20多年来，我国的风景名胜区在资源保护上发挥了不可替代的重要作用。但我国风景名胜区管理体制要完全与国际接轨，还有许多问题要进行深入的理论研究，要做大量艰苦细致的工作。毕竟我国风景名胜区事业真正发展只有20多年的时间。 　　国家公园现在所运行的管理模式，是在无数惨痛教训中总结出来的，所以我们不应该重复他们走过的弯路，而应直接吸取和借鉴他们的成功经验。实际上，我们在风景名胜资源保护中，有许多就是参照国家公园的做法。可以说，风景名胜区与国家公园之间管理上的差距正在缩小。随着我们管理、立法等工作的加强，差距会更小。因为二者的差距主要在体制和立法等方面。 　　记者：您亲自考察过美国等国的国家公园，建设部与一些国家的国家公园管理机构也有合作关系，在考察及接触中您了解的国家公园的管理是怎样的？我们目前应如何理顺管理体制？ 　　赵宝江：以美国为例，它的管理统一，机构齐全，责权分明。在法律规定的前提下，国家公园管理总局对每个国家公园都负有保护责任，也有绝对的权威，各种权力都掌握在国家公园管理局手中，在管理决策方面基本不受地方政府和旅游、林业等部门及经营企业的干预，只依据法律规定，对全体公民和国家利益负责。 　　我们目前要解决保护与开发的矛盾，首先应大力强化风景名胜区管理机构统一管理的职能。风景名胜区内的所有单位，除各自业务受上级主管部门领导外，都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理。风景名胜区应是一个统一的管理体，不能多头管理、多头领导。风景名胜区内的人财物以及其他资源如森林、水、矿产也应由风景名胜区管理机构管理，因为国家重点风景名胜区是国务院批准的，而不是部门批准的，而且风景名胜区在内涵上包容了地质地貌、森林资源、水资源等体系，范围也比较大，更重要的是属地化管理对生态、资源、环境的保护最有效，也易于与国际惯例接轨。 　　记者：风景名胜区的法律法规是政府主管部门管理指导风景名胜区工作的基本手段，是保护风景名胜资源的重要武器。业内人士和专家普遍反映我国风景名胜区相关立法滞后，法规体系不完善，1985年国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》虽然在风景名胜区工作中起了重要作用，但20年来一直没有修改过，它的一些条款对现实的指导力逐渐减弱，应尽快制定《风景名胜区法》。您对此怎么看？ 　　赵宝江：在法制方面，美国从第一个国家公园的建立，到国家公园系统的形成都伴随着法律的制定、颁布和实施。关于国家公园的任何决策、管理、经营、建设都是按照法律规定的程序进行，相关的各种法律也极为完备，极为详细。就连公民及社会团体也是通过法律，对国家公园的有关事务进行监督。 　　在这方面，我们的确还有很大差距。《风景名胜区管理暂行条例》中的一些内容已不适应当前风景名胜区事业发展的需要，可操作性不强，给实际管理工作造成困难。具体讲，《暂行条例》的主要问题是：一对风景名胜区的划分标准不明确。对哪些可划为国家级风景名胜区没有标准，致使现有的国家级风景名胜区类型多、范围不一、价值不一，导致管理模式多样，无法真正做到管理上的统一。二对风景名胜区管理机构的性质、职权、形式没有具体规定，使风景名胜区管理机构有政府型、事业型、企业型等，职责划分不明确，许多管理机构有职无权，没有权威，难以担当管理职责。三对风景名胜区主管部门和相关职能部门的职能界定不清，造成政出多门，互相掣肘。四是处罚条款不明确，没有具体的处罚内容。对管理机构没有明确规定处罚和执法权，使管理机构对风景名胜区内发生的各种破坏行为无力制止，只能委托当地政府执法部门协调处理。五是对风景名胜区执法监督的规定不具体，对违法行为的监察处理缺乏足够的法律依据。 　　许多同志呼吁对《暂行条例》进行修改或制定《风景名胜区法》，这些工作建设部正在积极努力和准备，修改后的《风景名胜区管理条例》可望在短期内出台。完善的法律法规，对风景名胜资源的保护十分必要，我们要加大努力，加快立法步伐，完善法制建设，实现依法管理。 　　记者：国家公园还有哪些经验？我们应该如何借鉴？ 　　赵宝江：美国国家公园在管理上还有两个特点，一是资金有保障，投入量大。国家公园90%%的资金来自联邦政府的财政收入，这就保证了政府对国家公园的绝对控制力，也保证了公民对国家公园的需求。二是政企分开，机制明确。由于资金有保证，每个国家公园都不需要用其他方法增加收入，其所有的服务项目都按照有关法律，通过招投标的形式实施特许经营，国家公园管理机构绝对不允许参与其中。 　　在我国风景名胜资源保护中，对这些管理经验应积极借鉴。 　　首先要实施特许经营，实现政企分开。风景名胜区内的交通、服务、宾馆、饭店、商店、通讯等旅游设施项目必须按照已经国务院批准的风景名胜区总体规划进行建设，可以由企业经营；基础设施维护保养等具体管理服务项目可以委托管理公司负责。第二，加大国家资金的投入，重点用于世界遗产地保护、生态保护和基础设施维护等方面的补助。第三，要加强规划的实施管理工作，强化规划的综合调控作用，严格规划的编制调整和审批程序，明确和落实规划的强制性内容。严格实施规划，并加强对规划实施的监督检查。 　　另外，根据目前的情况，我们要坚守几条原则：不能在核心景区推行任何实质性的管理经营权转让，已开发和成熟的景点及重要景点经营权不许转让，风景名胜区的大门票不能让公司垄断或者捆绑上市等。 　　做好以上工作，因管理不到位而出现的破坏资源的现象就可以得到遏制。只要我们根据国情，扎实、有效、连续地工作，国家公园离我们并不遥远。