华农教授李敏畅谈我国绿道建设

　　绿道能够给城市带来的益处显而易见，全国绿道建设方兴未艾，广东绿道建设已成为我国绿道建设的一面旗帜。9月23日，中国风景园林网记者采访了广东省政府实施珠三角规划纲要专家库专家，广东省绿道办专家顾问、华南农业大学风景园林与城市规划系主任李敏教授，他向我们介绍了广东绿道的发展情况，并对我国各地绿道的建设情况谈了自己的看法。

　　记者：请问李教授，广东是在什么情况下开始启动绿道的建设，目前的进程怎样？

　　李敏：2010年初，广东省委、省政府为推动全民休闲活动、促进第三产业和旅游休闲度假产业的发展而启动了绿道建设。

　　广东整体经济实力相对较强，但城乡发展不平衡的问题也较明显。为了缩小城乡差距，使城市和乡村更好地融合，政府想通过绿道建设活动促进市民和农民之间的交流，让城里人到乡下去旅游，使乡下人有更多提高经济收入的途径。城里人下乡，既可以把乡村景色（景致、土特产、乡土风情）变成一种可利用的资源，同时增进了自己的身体健康，精神愉悦。城里人到乡下去消费，直接促进了农村的经济发展，双方都受益。目前，广东已基本完成珠三角省立绿道网的建设，绿道主线总长度约1700公里。

　　记者：请您结合广东绿道，谈一下绿道建设的特点。
　　
　　李敏：绿道建设有好几种分类。广东绿道在刚开始建设的时候是希望找到一种物质载体来促进城乡之间的交流，它对应的主要形式是郊野绿道。后来，随着建设活动的深入，多种绿道形式才逐步演化出来。
 

 
　　通过研究总结，专家们一般将绿道分成三类：郊野绿道、城市绿道和社区绿道。社区绿道主要连接居住区绿地；城市绿道主要连接城市里的公园、广场、游憩空间和风景名胜。

　　郊野绿道的建设难度较大，主要是游客的需求不足。而城市绿道建设难度小，它最利于建设、推广的特点是可以充分利用现有的公园绿地等设施，穿针引线，见效快，分布广。绿道和公园绿地建设的显著差别是不用征地，基本不占用城市建设用地资源，简单地说就是但求所用，不强求所有。当然，这一点是有些优势，也有后遗症，我之后可以谈一下。

　　目前，我国绿道建设主要是政府投资。对地方政府来讲，但求建设和利用，不求明确的所有权。现有的绿道建设多数靠政府用行政手段要求地方(镇、村等)无偿提供土地为公共利益所用，这是个核心要点。政府主导的行为使各方面都得到显而易见的好处。对于政府来讲，可以解决大众休闲和风景园林资源综合集约利用等问题；对城市居民来讲，增加休憩出行率有利于使身体更健康、更有劲投入到工作中；对于农民来讲，可以直接增加了他们的经济收入，可谓一举多得。像在珠三角地区，利用近两千公里的绿道，把各地方的风景旅游点串联起来，进行系统化管理和保护，让人们知道和看到周围有这么好的景致，培育爱国主义情操，无形中促进了当地的生态文明建设。

　　此外，绿道建设也是城乡统筹发展的重要手段。绿道的功能主要是休憩，延伸作用于城乡保护和建设，既得实利，又有意义。绿道建设也是利用现有土地资源的一种新的、更有效的方式，既不破坏当地的森林资源，又能让农户得到经济收益，同时让城市居民开展接触大自然的活动，使群众得效益，政府得民心。

　　记者：在很多国家，绿道都形成了规模。例如日本绿道特点是串起名山大川，新加坡绿道促进社会和谐，美国绿道担起经济增长重任，德国通过绿道推动旧城更新，然而在我国，绿道建设还只是在某个省份、城市之间小规模建设，您认为我国绿道建设是否存在省际联合建设，大到整个国家进行统一规划呢？同时，美国绿道已经形成了一套较为完善的市场化运营模式，包括特许经营、绿道自身资源出租、与企业合作开展各项市场行为等政策，请结合我国实际情况，谈一下我国是否存在大规模发展绿道的条件。

　　李敏：我认为绿道在中国是个新事物、好东西，但不是包治百病的灵丹妙药，不是放在哪里都适用的。就现有情况来看，绿道在经济发达地区比较容易推行。我国各地的经济社会发展水平有较大差距，绿道建设不可能完全模仿美国及欧洲几个国家一样的发展模式。

　　中国的绿道和美国的绿道有些不同，美国的绿道是国立的，国家来打造休闲道路网络；中国暂时还没有国家部门的统筹，相关的管理权和所有权也还不明确。你说绿道是道路吧，交通部门不管；你说它是绿地吧，园林部门也没有正式的管理权。所以，目前我国绿道基本是城市的党委、政府一把抓，一把手负责，只有少数的城市把绿道的管理权放在园林或规划管理部门。

　　美国的绿道发展较早，已纳入国家自然风景与国土资源保护范畴。美国在1960-1970年代开始建绿道，1980-1990年代大规模建设，他们的绿道是和高速公路网相联系的，有效半径大，是国民户外休闲交流的组成部分。美国的绿道市场化运营模式主要表现在绿道设施上，美国高速公路网覆盖面广，居民经济情况好，出去游览的人多，可以搞汽车旅馆等配套设施，但是这些在中国暂时还行不通，主要原因是：(1)我国城市（居民）整体经济水平和美国还存在较大差异，美国人习惯了拿出一定时间去享受生活，而中国人的勤劳敬业，当然一部分也由于经济水平跟不上，经常外出旅游享受自然的人群不是很多；(2)人们的出行习惯也影响绿道的有效利用。在美国，人们比较习惯于驾车出行，他们是生活在两个轮子上的国家，这也决定了他们的绿道的有效半径要大得多，建设绿道的利用率大得多。我国和美国绿道建设模式从源头上也是不同的。美国和欧洲的绿道建设是民间协会驱动，政府支持，形式上是自下而上。而在中国做这类事情只有政府亲自动手推进，才有可能发展起来。

　　至于绿道建设能否在中国城乡大面积推广，我个人感觉现在还没有达到这样的需求条件。一方面是经验不足，仍然需要探索和积累。以广东为例，虽然广东绿道建设已成规模，在全国走在前列，但是它毕竟是一个新鲜的东西，还存在很多问题需要去解决，象绿道的归属权问题、功能属性问题等。先不要提省际绿道建设，就是城市之间的绿道建设也还有问题，跨市地段的绿道建设和利用情况就不太理想。一般来讲，城市与城市之间的交接地带都较荒凉，距离城区很远，没有足够的旅游因素，难以吸引城里人到乡下去消费或者欣赏美景。绿道利用效率好的城市，一般以私人开车半小时内到达比较合适。相对应的，绿道服务的有效半径可以达到20~30公里。受到游人的体力限制等，乡下绿道建设的半径更小，活动半径也就5~10公里。所以说城里人的休闲活动半径决定了绿道建设不可能走向太偏远的地方。如果花大气力建设省际绿道或者城市之间的绿道，那么基本是为了连接而连接，实际价值不大，那些利用率低的绿道路段，最终的结果只能是荒废。

　　换个说法，不开汽车，人的活动范围是有限的，省际之间衔接的地方多为偏僻地带，不适合开发绿道供市民作短途游览。所以，由国家来统筹建设更大规模的绿道网目前尚不合适。我国的国家高速公路网络还不完善，需要逐步完善，以期将来把高速公路网与国家公园网、风景名胜区网联系起来。在今后很长一个时期内，实现用绿道把国家级景点串联在一起的设想是不太可能的。跨省的大众游览活动一般会乘火车等交通工具，搞跨省绿道必要性不大。

　　记者：请谈一下广东建设绿道的特点，它是如何走在全国前列的？

　　李敏：一般来讲，在人口密集的城市地区绿道建设需求较大，而在人口稀少的地区绿道有效利用率不高。所以现在绿道主要出现在经济发达的大城市地区。

　　其实，我国的绿道规划建设研究是2000年前后从上海开始的，但实践发展于广东。广东已经成为国内绿道建设的一面旗帜。2005年前后，上海就做了绿道建设规划，主要思路是利用现有的公园景区和风景名胜资源，让城市居民到绿色道路上行走，沿途观赏美景和锻炼身体。不过，由于上海要全力举办世博会，未能顾及推进绿道实践。后来，广东看准时机，2010年广东省委提出"一年基本建成，两年全部到位，三年成熟完善"的要求，并要求各城市一把手亲自挂帅督导绿道建设，一下子就走到了上海前面，当时的目标至今已全部落实。和上海规划的绿道不同，广东绿道一开始就想把城市的人引导到乡下，这是一个非常重要的指导方向。广东的成功经验使国人看到了绿道建设对城市居民身体健康和乡镇经济提升的各种效果，其他省份也开始对绿道建设逐步重视，出现了"你追我赶"的局面。  

　　记者：请您谈一下我国绿道建设存在哪些问题需要改进和提高？

　　李敏：我个人觉得绿道建设是符合时代潮流的，主要优点是有利于融合城乡发展，统筹连接风景资源和公园绿地等生态因素，增强人民体质、扩大经济收益，发展前景广阔，确有继续发展的必要。不过，也有一些在发展中逐步显现出来的问题需要解决。绿道建设的正确定位很重要，需要重视和研究，但是不要夸大。对此，我谈三点看法：

　　1、各城市对绿道建设的关注和期望值不要过头了，绿道建设要和当地经济条件相适应。以珠三角地区建设绿道的实践来看，不同城市对绿道的要求也是不同的。绿道只有建了能用，多方受益才有意义，而不应当做一种"政绩工程"。绿道建了没人用很快也会荒废掉，这种情况在城市交界的地段情况尤为明显。有些在山区走的绿道，多为连接而建设的，由于管理不善，需求不足，难免最终会荒废掉。

　　2、我国城市绿道建设的先天条件不足，产权不明晰。绿道是属于谁的？这个问题前期可以不问不提，但是发展到一定程度，需要钱来继续支撑，赚了钱需要分的时候，问题就会变得复杂尖锐。眼下建绿道占用的土地大部分是借用的。绿道能不能作为一种合法的土地利用形式？相关法规还没有出台。城乡土地利用规划一般都需要先定用地性质，如绿地、商住等，绿道是否为城市绿地的用地性质，这是我们非常关心的问题。绿道用地在城市用地分类是否能够纳入绿地范畴呢？目前看起来是，严格起来讲又不是。绿道要加强配套措施才能有效发展，用地产权问题不能永远保持模糊。

　　3、绿道建设与管理的可持续性问题。目前我国绿道大部分是地方政府在管。如广东绿道主要是当地政府直接管，只有少数几个城市有常设机构，像东莞市的绿道办就有机构有编制。但是，多数绿道还未明确管理主体，暂由村镇代管。现在看上去没有问题，不表明问题不存在。一个事物发展到一定程度，其根基稳不稳，责权是否分明，会直接影响其发展和存在。对于绿道建设，这也是一个非常重要、亟待解决的问题。

　　我是希望绿道建设能够纳入园林城市的考评范畴。绿道是生态文明的基础设施，园林城市建设应该包含绿道这一块内容。绿道建设的显著好处是可以提高人民的生活幸福指数。城市绿化和公园建设可以提高居民生活幸福感，但多一个途径更好。绿道的功能是其他形式不能替代的，它可以和公园、绿地相互协调。以前园林城市评选重视公园，这样会让一部分市民得到锻炼，得到幸福感，但是身处城市偏远一些的地方就很难受益了，尤其没有人得到实实在在的经济方面的实惠，绿道建设可以弥补这方面的不足，所以，园林城市评价应重视绿道，尤其可以作为南方城市评价园林城市的一个指标。

　　以上三点，谈了绿道建设受到一些因素制约，解决了才有好的发展前提。不解决基础不稳，大发展会遇到大问题。广东在前进了一段取得了成绩之后需要总结，解决前进路上逐渐显露出的问题。如果这些问题不能解决，那么整个绿道建设都会受到影响。

　　记者：虽然绿道建设存在一定的问题，但是实际上全国很多省份在建设绿道，可以说绿道建设方兴未艾，请您对其他省市绿道建设谈谈自己的看法。

　　李敏：对于其他城市的建议，我主要提两点：

　　1、要量力而行，看是否有社会需求，居民有闲暇时间，有经济基础，有消费能力、绿道周边的消费人口数量达到标准，这些都齐备了才适合建绿道；

　　2、突出重点。重点放在沟通城乡，广东做得最成功的就是沟通城乡，幸福市民致富农民，市民得到快乐、健康休闲，农民可以卖土特产。广东已经不少绿道建设的时候已经有农家山庄等，绿道建设后发挥更大的作用，有更好的收益。

　　另外，什么事物都有一个适应的问题。我觉得北方城市就不太适合搞绿道，由于天气、经济发展等原因使北方城市生活和绿道融合会比较困难。人们以什么形式到达绿道？开小汽车逛绿道就不合适，居民乘公交逛绿道的意愿有多少？再加上天气原因，绿道有多少人会光顾？绿道的有效使用时间能达到300天以上的都是气候温暖的地方，这一点北方不具备。天气冷没人愿意出去。如哈尔滨人只有2个月可以去太阳岛。如果建了绿道人们只有2个月时间去游览，那么它的维护费用将远远大于它的产出，对政府和当地居民来讲都是一种资源的浪费。所以，绿道作为大众休闲地的一种形式，在南方城市较适宜，在北方城市的效果不好。北方城市可以组建小规模的社区绿道、慢行系统，半径5公里以内。这样会比大规模的绿道建设效果强得多。

　　记者：多谢李老师，我们相信您所提的意见对我国绿道建设是非常实用和中肯的，同时也感谢您接受我们中国风景园林网的采访，谢谢！