秦川：以“新城市主义”规划天津

天津规划局总建筑师秦川

　　“等到我们将外围的生态地区建设规划出来，这个生态区的边缘就是发展的边界，天津就不能再扩展了。”

 

2011年最新定稿的《天津空间发展战略图》
 

　　
　　据说天津市领导一年里会来天津市规划局两百多次，几乎每隔一两天就要来，既是决策，也是带来自中央而下的修改意见。

　　从天津市规划局的走廊穿过时，我们感受到的是地方规划与国家政策博弈带来的那种繁忙。自2008年3月《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》获批，有关天津的规划便日益融入“国家意志”，当然，这其中也包含着与北京、河北微妙关系的调试。

　　中国数十年改革开放，相当程度上受益于“地方政府公司主义”主导的区域竞争。但对于京津冀都市圈而言，竞争不是万能的，各城市有许多自身无法解决的问题，终究要走向区域合作和科学分工。

　　秦川对天津规划的看法，也让我们感到一种顺其自然的心态—他并不执着于天津与北京的关系究竟走向何方—天津天然地具有两面性：一面向东，面朝大海，是无人可以阻拦的“海洋之心”，并受到国家政策的支持；一面向西，面朝北京，像武清和宝坻这样的西部区和北部区，其电子产业、制造业、电信后备产业布局很自然地受惠于北京这张越摊越大的“大饼”带来的区域制造转移。

　　同时，按天津规划局人士的说法，区别于北京刻意的“聚”，天津过去的城市布局是天然的“散”，如今天津市的规划也趁着这旧势按组团发展、多中心的思路在进行，不但在“大天津”的范围有“双城双核”、“一轴两带”的规划，在天津内城以及郊县各区本身也已形成了内部的组团和产业分工。

　　城市规划与权力结合在一起，使一个城市的规划局成为举足轻重的机关，牵涉到一个城市关键的甚至是永久的资源布局，以及城市各局部区域的发展权。

　　但秦川后来也说：城市规划有它的局限—比如它可以规划一个学校在某个地方，却不能保证这个学校是重点；规划也不足以引导人群去一个美妙却偏远的新地方；而谈到天津港与河北相邻的港口规划上的沟通，他则说：仅仅是行政区之间规划部门的协调也不足以改变行政区之间的竞争局面。

　　目前，天津各区内部规划也多由各区自己的规划部门编制，尽管基层部门的规划水平良莠不齐，但市规划局制定的天津总体规划“大局已定”，每个区结合其自然条件、区位优势反复调整其规划，基本属性已定，并且趋于理性。

　　我们访问秦川时，以2009年6月3日《天津日报·规划特刊》形式发布的《天津市空间发展战略规划（向全市人民征求意见稿）》已重新回到规划局手里，没有什么改动，成为定稿，这张报纸作为最新的标准文件塞到我们手里。

　　但规划局有关人士还是补充了一句：“这是截止到目前的定稿。”

　　中国当代城市已历经了多次推倒重来的规划，我们在不同的时代对城市的定位有着不同的认识，而目前普遍感受到的变革是：21世纪更趋于区域合作与分工的新规划，正在继续推倒和替代1990年代那些隐含着区域竞争因素和大城市病的规划，当然也包括用更人性的建筑和景观来替代1990年代以来高度趋同的暴发户一般的非人性的建筑与景观，还原出一个城市本应有的日常生活面目和文化传统。

　　当然，这种反复调整、反复颠覆的代价，非常之高。

　　记者：天津总体规划思路经历了怎样的演变过程？

　　秦川：1976年唐山大地震之前，天津就开始做总体规划，也算是新中国成立后天津第一个法定的规划，但是做半截儿就地震了。唐山地震对天津破坏非常大，这个工作就停了一段，一直到上世纪80年代初李瑞环到天津来当市长，又重新把这个工作加强。就有了1986年版的《天津市城市总体规划》。

　　解放后天津被国家定位为综合性工业基地，城区建了很多工厂，这就与市区居民的居住、生活、交通、商业等产生了冲突，所以，李瑞环给天津定下了一个格局—“一根扁担挑两头”，也就是将城市中的污染性企业迁到滨海的地区（塘沽附近），当时被称作海河下游工业区。这样天津形成了以海河为轴的“扁担”，当然，沿海河还有公路、铁路等交通的“扁担”，“挑”起中心城区与滨海地区。中心城区重点是居住、生活、商业、文化功能，滨海地区主要是工业和港口功能。

　　李瑞环很早就说过：这个城市不能无限地向外扩张。于是这个版本中第二个结构，就是将天津市区的路网建立起来，建设“三环十四射”，由内、中、外3条环线和14条连通环线与中心城区外主要公路的放射线组成，这在当时是非常先进的设想：划定了一个外环，不是为了扩张，而是为了限制城市的扩张。

　　所以，外环外面，他规定了必须有500米的绿化带，严格限制这之外什么都不能建。这样相当于给天津做了一个“绿色紧箍咒”，可以避免天津的城市规模过大。

　　当然，外环外边也发展，只是确定的是组团式发展，有点像卫星城的概念。应该说，这是天津市一个战略性的城市结构。

　　在那个版本的指导下，天津又很快开始海河两岸的综合开发改造，于是天津这个城市历史文化的精髓也很快体现出来。

　　1994年天津市着手对1986版的总体规划进行修编，那时开始，滨海新区成为天津市委、市政府最重要的发展战略。此前天津依托港口建立了天津经济技术开发区（泰达）、保税区。中国十几个沿海城市经济开发区中，泰达的经济总量长期保持在第一名，曾经占到天津整个GDP的一半。尽管当时的滨海新区尚未形成国家战略，但天津认为自己的资源优势还是在滨海新区，明确了中心城区是主，滨海新区是副。

　　2006年国务院批准滨海新区为全国综合配套改革试验区，滨海新区增加了像港口、中心商务区、航空城等等很多功能区。我们在滨海新区内部拉起了一个初步框架，但是到了编制后期，滨海新区地位上升，成为国家级综合配套改革试验区。

　　2006年国务院批准《天津市城市总体规划（2005年—2020年）》，实际上这里有一个时间差，2006年已经是《规划》制定后期了，滨海新区上升为国家战略的时候，我们还没有来得及把它进入国家战略之后应该有的地位完全消化吸收并体现在《规划》中。从2006年之后，天津市发展速度、发展形势不可同日而语，在城市布局、产业布局、城市空间结构、建筑用地、人口规模等等方面，都出现了与《规划》不匹配的情况。

　　如今，我们也认为滨海新区不能再只是天津的副中心。国务院对滨海新区的定位是环渤海地区的中心，是国家级综合配套改革试验区，在天津市《规划》中，将滨海新区当作一个副中心就好比是地区级的老大到了你家里成了老二，逻辑不对。

　　这就有了《天津市空间发展战略规划》的出台。我们最终形成了16个字—“双城双港，相向拓展，一轴两带，南北生态”。

　　记者：这16字的变化在哪里？

　　秦川：首先是相对于此前的“一主一副”，现在强调“双城”，在天津做“双城”是合理的，因为中心城区与滨海新区相距40公里，有一定的空间距离，可通过两者差异化定位，形成各自特色，不会造成投资重复或功能冲突。

　　以前在滨海新区上班的人，大部分都因为那边配套设施不好，枯燥、乏味，所以每天都在中心城区与滨海新区之间往返。同时，滨海新区始终闲着，还是给人以工业区、开发区而非城市的感觉。

　　滨海新区也需要一个核心地区—CBD，与天津城的CBD平行，功能集聚、环境较好、特色突出。我们将滨海新区内部也整合成不同的功能板块，滨海新区北部以生态、旅游、居住为主，比如中新生态城和海滨旅游区；中间这条轴是高新技术产业，西部航空城，东部海港；南部以重化为主。

　　记者：所谓“双城”，就是两个中心？

　　秦川：对。我们总结大城市病，单核蔓延是最根本的一个原因。如果城市规模不大，单核最好，很经济。但是，发展到巨型城市的规模，就必须采取多中心的城市模式。

　　至于天津，李瑞环任市长期间确定的那个外环箍住这个城市，就是为了让这个单中心不要过度地辐射成超大城市。要贯彻这个思想，就只能限制中心城区的功能扩展和人口规模。但多出来的那些人要到哪里去呢？新城。

　　滨海新区的中心城提供了一个极具人口功能的空间。所以，天津变成一个双中心城市，两个中心每个都能容纳六七百万的人口，再加上流动人口，整个城市人口达到2000万左右，但分布在每个中心的人口数量又不是很大。

　　记者：“双港”基于怎样的考虑？

　　秦川：“双港”不像“双城”那样引人关注，但天津港是天津的优势资源，之所以会出现滨海新区就是因为有天津港的存在。它是一个龙头性的战略资源，对于环渤海地区、西北地区，甚至于对俄罗斯来说都是很重要的出海口。

　　过去我们的海港集中在一个点上发展货运，速度快，但交通压力也非常大。因为功能太混杂，既有高标准的集装箱业务，又有散货，再加上一些化工工业原料产品集散于此，造成严重的污染，一旦出现事故整个城市都有危险。所以，我们把港口沿着海岸线拉开：北港区集中做集装箱业务以及金融业、物流业等高端服务；南港区结合重点发展的石化企业做散货运输。这样在功能上就分开了，同时，南部建设铁路，可以大大缓解此前北部的交通压力。

　　“双城双港”是对历史的延续，而不是一个脱离历史、脱离实际的规划。考虑到过去建中心城区，现在又建滨海新区，如果天津再长期发展，我们怎么做？这就有了“相向拓展”：两个新城沿海河向海河中游发展。

　　我们在海河中游地区预留了100平方公里左右的区域，作为更长远时期天津发展的空间。现在海河两边的自然环境很好，很有潜力，将来这个地区能够兼顾中心城区和滨海新区。所以，我们预留的是城市未来的中心，比如行政管理中心、国际交往中心，比如以后天津要办奥运会、世博会的话，我们也会考虑放在这个区域。

　　记者：在天津市空间结构布局中，海河是一个重要的因素，这是刻意形成的吗？

　　秦川：你可以说是刻意，因为这也是一个历史的延续。

　　天津起源于海河、运河带来的漕运，因为到了三叉河口必须得换船休息，所以形成人群聚落。明朝为了保护运粮重地，设了一个卫城，并驻扎军队。你去看天津老城的特色，最重要的地方不是在城墙里边，而是在城墙外边，城北和城东两个码头是最热闹的地方。

　　天津开埠时，海河依旧是重要的航道资源。3000吨的货轮能直接开到市中心，于是， 九国划租界的时候，都沿着河要划一段，每个国家都有一段岸线，沿着岸线设置码头、仓库，后边设置工厂，建办公场所，再远的地方做居住区。这样就把河边的老城变成了一个带形的现代城市。

　　历史上，海河两边是工厂、码头、仓库，应该说是比较破败的地方，所以我们进行了一些改建，把沿岸的工业、仓库全部迁走，改造成适宜商业、文化、居住的空间，河边建了绿色公园。过去海河担负着重要的防洪功能，建了防洪堤，从2002年开始，我们做了亲水堤岸。现在，正在完成市区段的最后5公里。只要是建成段，行人可以沿着河边的步行道走通海河，有好多人来游泳、钓鱼，也就是说城市终于可以面向海河。

　　海河是天津非常重要的历史资源，是城市空间结构的脊梁，是天津的龙脉。以后，天津城市公共设施也会沿着海河布局，我们将充分利用起这个天然的带形资源。

　　记者：这样的规划，是不是借鉴了一些国外的理论模式？

　　秦川：对，比如多中心城市、带形城市等理论。过去解决人口问题的方式是“摊大饼”，越摊距离越长。如果是带形城市，就像三明治，城市是一个平行的划分。中心都是商业，外边一层是居住，再外边一层是工业。这样的话每个人的生活都是横向的，沿着这个切口的方向去活动，城市的压力就不是那么大了。天津是呈东西向沿海河形成一个带形城市，如果每20公里有一个高等级的城市中心，每个人住在任何一个点，离他的就业地点都不会太远。相较于其他巨型城市来说，天津这种带形结构本身使其具有操作的便利性，所以天津的发展空间更大。

　　我们看到，天津中心城区也是多中心的。

　　对，这是天津一个特点。由于以前天津经济发展速度不快，中心不够聚集，稀稀拉拉，以前有人说这是天津的缺点，现在看来却是一件好事。即便是发展到高级形态，天津也不会形成一个绝对的单一中心。而且，我们在空间战略规划的下一个层次，对这种多中心还有强化：沿着海河，将老的市中心作为一个重要的商业中心，在海河的上游和下游再安排两个副中心。

　　这又是一个沿海河的带形发展结构。我们刻意避免建设高度聚集的中心，或者说，至少这个中心不会体现在建筑的强度和形式上。

　　国外的很多城市，像洛杉矶，郊区都是三层楼，到了市中心才有几栋高楼。天津中心城区多中心也有历史原因。中心城区有很大一部分是历史街区，都是租界时期遗留下来的，还有漕运鼎盛时期留下的老城，这些房屋都不高，我们不能为了建设一个集中的中心而把这些老街区都破坏了。相反，天津重视老城区，体现天津近代历史特色都要依托这些资源，所以为了躲这些街区，天津也不可能打造出一个单一而密集的城市中心。

　　记者：天津市总体规划如何考虑京津冀的整体协调？

　　秦川：天津并不是只看自己，这一点在《规划》中已经体现出来了：“一轴两带”。“一轴”是西北、东南走向的；“两带”则是纵向的，一条围着海湾，一条沿着内陆。

　　“一轴”是说天津从西北方向对接北京、廊坊这条主发展带，并且沿着海河延伸，通过中心城区，通过海河中游到滨海新区，再延至港口，这条轴是整个环渤海地区城市发育的最高级别的集中地区。这是从北京延伸出来的“一轴”，经过河北廊坊到天津武清。有人说，北京划七环的时候，就会划到武清。这是玩笑话，但我们将武清看作是对接北京的桥头堡。

　　在规划中，武清可以承接从北京转移辐射出来的一些制造业或科技企业。那些因北京成本过高不得不向外迁移的企业，在天津很多地区都有发展的机会。实际上，武清开发区已经集中了很多高水平企业。还有类似天津宝坻，现在为北京的很多企业提供了金融后台和电信后台服务。

　　当然，在这个转移过程中，处于京津之间的河北廊坊也受益颇多。对于城市来说，相互之间存在着自然而然的竞争关系。河北省最近提出一个环首都经济圈的发展战略，他们也是看到北京发展压力太大，想围着北京建若干个新城，将北京的人口疏解到河北省。这都是非常正常的。不过，天津的优势就在于工业基础好，公共服务设施水平和人才要优于河北。所以，我个人认为天津在竞争中占据了一定优势。

　　再说“两带”。一条是沿着海岸的一个城市带，向南联接河北黄骅，向北联接河北唐山；另一条则是位于天津市中间位置的城市发展带，从天津的最顶部贯穿到最南部，向北连接河北承德，向南连接河北固安。

　　记者：在你看来，京津冀三地应如何相处？

　　秦川：历史上天津的鼎盛时期，不是作为综合性工业城市的时期，而是由于交通便利作为商贸城市的时期。漕运最发达时，史料描述天津时用的是“大都会”三个字，很繁华。租界时期，天津是看西洋景的地方，是商品交易的地方，是洋气的地方。相反，北京土。北京人看洋东西要到天津来，那时天津与上海，一北一南，是中国近代两个经济中心。

　　解放后国家让天津做一个工业城市，并不是说天津具备这样的条件，而是说从国家战略来看需要天津成为一个综合性工业基地。于是，天津商业功能慢慢萎缩。随着北京首都职能不断增强，在发展过程中照单全收，又有集中资源的优势，也在一定程度上造成了天津城市定位的错位和发展机会的错失。天津一下子从北方的中心城市跌落到默默无闻的城市。

　　最近几年北京被国家重新定位为“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”，并没有再提及所谓的“经济中心”，天津则被定位为“北方的经济中心”。即使是这样，北京也没有放弃它经济中心的职能，而且还在强化其金融中心的职能。强化的结果是，北京的功能太多，人必然也多，城市负担较大。天津也因此失去很多活力。

　　我们的体制决定了很多的经济资源会跟随政治资源或者说行政资源走。北京为什么成为金融中心呢？因为银行总部都想紧邻着国家重要的决策部门。这个问题不好克服。

　　但大型制造业、高科技企业，可以来天津发挥它们的优势。天津的土地资源非常丰富。北京虽然有16000多平方公里，但只有6000多平方公里是平地，实际上可用的平地比上海还少，上海是6800多平方公里。天津近12000平方公里，只有北部一点山，大部分都是平地，而且由于临海，很多盐碱地又不适合农业发展，反而更适合搞城市建设和其他产业。

　　与北京相比，天津有很明显的错位竞争优势。如果北京突出国家首都、文化名城、国际城市的优势，天津突出经济、港口优势，组合起来，每个城市未来都是2000多万人口，再加上周边人口的话，规模甚至可以达到一亿，这将是世界上罕见的大城市综合体。

　　天津与河北，首先还是体现在竞争关系上。比如天津提出滨海新区之后，唐山建设了曹妃甸港。滨海新区的战略给整个地区带来发展机会。很自然地，天津成为热点，离它近的地方也会有人关注。

　　其实，单从港口来看，秦皇岛港、曹妃甸港、黄骅港，目前来看，并不是特别有序，在功能定位上也有些不清楚，只是各自的腹地有所不同。我们希望将来这里能够有一个港口群产生，在港口之间形成良好的互动关系。但是这个不可能根据行政命令去要求，必须要通过市场来调节。在任何国家、任何地区都一样。先是竞争关系，继而出现重复和冲突，随着市场发育程度日益成熟，才会出现分工和错位。所以我们也常常跟黄骅、唐山的规划部门密切沟通，只是规划的沟通不解决大的城市发展问题。

　　最近，著名城市规划与建筑学家、两院院士吴良镛教授在牵头做京津冀都市圈规划报告的第三期，他想跳出各个行政区域自身的局限，从宏观角度研究发展过程中的问题，我们三个地方都非常支持。只是，跨越行政区域做事情挺困难。

　　比如珠三角，怎么说都是广东省的，而长三角由于市场发育机制比较好，协调上要容易些。京津冀城市发展程度没有那么高，这个阶段各个地区都希望资源倾向于自己，要跨越行政区域做事情难度要稍微大些。

　　记者：与长三角、珠三角相比，环渤海地区还有什么不足？

　　秦川：从目前的经济活力、市场发育程度上来说，那两个区域远超环渤海地区。现阶段最大的问题是京津冀还没有形成合作雏形，只是一个区域的概念和框架。而且，京津冀只有北京、天津这两个中心城市，次一级的城市没有出现。相比之下，长三角、珠三角已经带动起一批次一级城市，比如苏州、无锡、佛山。

　　最早形容京津冀的时候，人们用的词语是平原上的堡垒，北京和天津就是这一大片平地上的两个炮楼，其他地方都不成规模。而长三角、珠三角一路看过去是大小城市错落分布。这是京津冀发展过程中的困难所在，但现在看，如果规划引导的好，京津冀还是有后发优势的，反而不会过度散乱地发展。也就是说，我们还是希望城市布局是有一定的结构特征，组团式发展，城市与城市之间有一定的活动区域。

　　记者：具体来说，后发优势体现在哪些方面？

　　秦川：国家赋予天津北方经济中心的地位，天津在经济上还是要发展的，但发展路径以及坚持的原则不是完全以GDP为导向。

　　天津比较突出的城市特色就是保护历史。五大道我们保护好了。我们又在英租界建一个五大院，那种万国建筑博览会的风格非常明显。这仅仅是开始，保护的同时，新建筑的风格也要与老的建筑风格相协调。

　　全国没有任何一个城市像天津管得这么仔细。从2008年开始，天津新建筑的高度、色彩、材料、屋顶的形式等等，我们都有很详细的规划，要在天津做建筑设计必须要依据这个规划。你在天津不会看到玻璃幕墙的建筑，一是光污染大，二是这样的材料与天津历史上多采取砖结构等实材建筑的厚重感不够协调。这样做的好处就是不会乱，不会出现千城一面，我们希望天津成为一个新旧衔接比较好、色彩比较突出的城市。

　　我们在规划中突出强调人与城市的关系。天津要成为一个让人感觉亲切、宜居的城市。所以我们首先在城市空间尺度上做文章。大城市往往街道很宽，建筑很高，人走在路上会觉得自己特别渺小，这个空间尺度是照搬西方所谓现代主义的思路操作的。而天津想避免宽马路、大广场。这个也有历史传承，天津的历史街区，你走到哪儿都非常亲切，路很窄，建筑也不高。我们这么做也是基于西方经过现代主义反思之后的结果。我们倡导新城市主义，强调城市的尺度以及街道等公共空间，鼓励人们走路而不是开车。—开车使得人与人之间的社会交往变少，这一点是与健康城市相背离的。

　　由于历史原因，天津在过去几十年间发展不快，但也正是这样才对历史破坏较少。上海很多地方和天津很像，是中国的经济中心，也曾经有很多的租界，但是上海发展比较快，那时候大家的历史保护意识还没这么强，会有些破坏。上海专家来了之后就说他们很遗憾没有像天津一样大规模地保护历史街区。

　　如今很多人都说滨海新区的于家堡是上海浦东新区的陆家嘴。单从建筑群来看，两个感觉是一样的，高建筑、临河，很雄伟。但是如果从陆家嘴的平面图上看，都是孤零零的建筑，能够看到的街道是弯的、斜的。国外专家的评价就是建筑的集合体，而不是城市的概念。同济大学一个专家发表过报告，说陆家嘴街道上的行人很少，因为没有街道，没有店铺，人走路没有意义，走着也不会舒服。而且进入写字楼普遍有盒饭的味道，因为路边没有底商。所以，在做于家堡规划的时候，专家提醒我们千万不能做成第二个陆家嘴。于家堡的格局与曼哈顿非常相似，很窄的街道，地块在一百米乘一百米上下，每个地块都不大，然后每个高层写字楼都是有底商的，让人走起来感觉安全而有趣味。

　　记者：从海河大桥向海河入海口望去，很像纽约的哈得孙河口。

　　秦川：你看世界知名城市大部分都和水有关。纽约、伦敦、巴黎、芝加哥、香港……都是港口城市。这跟经济活动的发展有密切关系，最早的经济活动要素便是水。所以我们在规划中也学习过国外港口城市的规划。

　　我们去考察过德国、荷兰等地的港口城市，才明白其间的规律。港口城市最初都是市里就有码头，依托内河航运，船直接开到市中心，但是随着船舶的吨位越来越大，港口越来越倾向于海港，大宗、集中，这是世界普遍规律。天津也是如此，所以我们把海河的内河航运功能完全取消掉，沿着海岸带组成不同的功能板块。

　　天津有没有其他大城市发展面临的问题，比如人口规模过大、土地短缺等等？

　　在2006版天津市规划中，2020年常住人口要控制在1350万人，实际上天津市人口现在已经超过1300万了。人口控制是很复杂的。控制人口惟一的手段就是放弃某些城市功能，比如哪天北京不搞金融了，大量从事金融行业的人就会涌向其他地方。以中国现在的发展趋势来看，不可能用户籍制度去限制人，前段时间有人大代表提出限制“低素质人口”进京，这更是违背社会发展规律。

　　土地短缺现在是一个全国性的问题。天津相对来说要好一些，因为盐碱地多。但用地规模扩张速度超过了原来预期，滨海新区引入的大火箭、大飞机、大乙烯等很多大企业、大项目，都使得过去制定的用地面积远远不适应实际情况。

　　但从规划管理的角度来说，我们对建设用地的控制是很重要的，我们对于每一个地区都不会任其无限制地扩大。等到我们将外围的生态地区建设规划出来，这个生态区的边缘就是发展的边界，天津就不能再扩展了。