刘守英：专家建言土地制度改革 打破一级市场垄断

　　“逐步消除土地权利二元性，打破政府对一级市场的垄断” 

　　国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英建言土地制度改革： 

　　“现在光发几个严厉的文件已经效力不够了，它涉及到中国土地制度的一些深层次问题，再不改革，恐怕后果难以预料！”针对近来土地问题激化的局面，国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英说。 

　　刘守英曾对北京郑各庄、高碑店，安徽芜湖，浙江，广东顺德、东莞，江苏苏州、昆山等地的农村土地改革试点进行过大量调研。 

　　刘守英直言，要转变发展方式，必须改革支撑传统增长模式的制度，“没有制度改革的深化，转变发展方式就只会成为各级政府流于口头的政治口号。” 

　　刘守英说这番话时，各界正在呼唤《土地管理法》新的修改稿。 

　　土地是传统经济发展 

　　模式的发动机 

　　“我们对传统增长模式的批评，指向它高度依赖土地和劳动的要素投入。在要素投入中，劳动力供求形势的变化对地方产业转型正在起作用，相比之下，先发和后发地区对土地的数量需求丝毫没有降低。” 

　　媒体：由城市化引发的土地矛盾和冲突问题多发，主要根源是什么？ 

　　刘守英：土地问题不断升温是因为目前的土地问题本身不是单纯的土地问题。纯土地问题是土地的利用效率问题，现在的土地问题在于，与经济发展模式搅在一起。 

　　中国现在的发展模式高度依靠土地。传统的经济增长模式有三个主要特征：一是高投资；二是高出口；三是政府主导。 

　　高投资依托于快速的工业化和城市化，工业化和城市化都要用地。沿海地区出口导向的企业，也是依托于土地。中国出口导向的发展模式，尽管金融危机以后有所减速，但实际上还是没有降下来，因此用地模式也还是金融危机之前的模式。 

　　一般来说，经济增长依托于资本、劳动、土地三个要素。对于中国来说，资本是稀缺的，劳动力是剩余的，土地是稀缺的。按道理来说，中国的发展不应完全压到土地上，但我们却将最稀缺的要素采取了最不经济的利用方式。在形成世界制造工厂、推动城市化的过程中，土地成了最便宜的要素，原因就是我们特殊的土地制度。 

　　媒体：土地制度与经济发展方式究竟有怎样的关系？ 

　　刘守英：在中国，土地成为传统增长模式的发动机。 

　　第一，中国是以低价土地支持高速工业化和出口导向的工业发展。地方政府以低价土地招商引资，以政府财力补贴工业用地的成本，降低工业企业的生产成本，为工业高速推进提供便利。地方政府创办园区，以成片土地滚动开发，提供优良政策环境，满足企业用地需求。2007年，国家级开发区以不足全国千分之五的建设用地，创造了约占全国5.15%的GDP(国内生产总值)，4.1%的税收，15.2%的进出口总额，吸收了23.2%的外商投资。 

　　第二，中国以城市外延扩张来推动快速城市化。以建成区面积统计，1981年-1991年的11年间，共增加了6573平方公里，年均净增597.6平方公里；1992-1999年的8年间，共增加6565.8平方公里，年均净增820.7平方公里；2000年-2007年的8年间，共增加了13030平方公里，年均净增1629平方公里。值得注意的是，1996年-2007年，中国城市建成区面积年均增长5.2%，城市人口年均增长4.7%，两者相差0.5个百分点。如果把后者统计进去的两亿农民工剔除，两者相差将更大。 

　　第三，卖地机制成为维系传统增长模式的工具。政府预算内收入依赖与城市扩张相关的建筑业、房地产业税收的增长；土地出让成为分税制后地方政府财政收入的主要来源。城市建设主要依赖土地出让和土地抵押融资。2000年－2008年，建筑业和房地产业成为税收增长最快的行业；1999年－2009年，政府土地出让收入从595.58亿元增加到1.59万亿元，占地方财政收入的比重从9.2%提高到48.8%。城市基础设施投资70%~80%靠土地抵押融资，2009年，9.5万亿元人民币新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占新增贷款总量的近40%，土地抵押是主要手段。 

　　总的来说，地方政府以土地作为发动机，推动高速工业化、城市化，维系高投资和高出口，保证经济持续高增长。可以看到，地方政府依托对土地的控制支撑着传统外延增长模式，它自身的运转和当地发展也变得越来越离不开土地，地方政府必须从土地出让获得收入，以土地出让收入和土地抵押推动城市建设。这套卖地机制就像鸦片，地方政府只要一吸上，就离不开身。 

　　媒体：“加快转变经济发展方式”的提出，是否也推动了土地制度的改革？ 

　　刘守英：我们对传统增长模式的批评，指向它高度依赖土地和劳动的要素投入，是以资源的高耗费来支撑高投资和高出口。转变增长方式，就是从主要依赖土地和劳动的要素投入，转向依赖技术创新和要素生产率的提高。转变的方向早已明确，但是效果甚微。国民经济运行对投资和出口的依赖丝毫没有减轻，经济增长对要素投入的依赖没有减低，在要素投入中，劳动力供求形势的变化对地方产业转型正在起作用，相比之下，先发和后发地区对土地的数量需求丝毫没有降低。 

　　土地制度主要缺陷： 

　　二元性和政府垄断 

　　“政府通过征用获得原农民集体所有的土地，通过土地交易中心独家出让给用地者。一进一出的土地差价，就成为政府土地收益的篮子。于是，各级政府变成无数大小不等的‘地主’。” 

　　媒体：你刚才说中国是“特殊的土地制度”。“特殊”在哪？

　　刘守英：中国独特的土地制度结构是形成传统增长模式的根源。以土地支撑的传统增长模式，保证了中国工业化城市化的快速推进。但是，在土地资源利用上付出的代价巨大。常提及的问题是：优质耕地锐减、土地质量恶化、环境污染加剧。更深层的问题是，中国作为一个土地资源稀缺的国家，却以极不经济的方式向工业和城市提供土地，造成土地利用的粗放和不节约。经济发展和地方政府财政对卖地机制的高度依赖，影响经济社会可持续发展和健康发展。土地之所以在传统增长模式中扮演如此重要的角色，关键在于现行土地制度的弊端。 

　　中国特殊的土地制度的特点，第一就是权利二元。中国的土地权利长期维持二元结构，对待城市土地和农村土地一直存在严格区别，隶属于不同的权利体系，由不同的机构和规则来管理。宪法规定，城市土地国有、农村土地农民集体所有。农地受土地承包法保护，农民对土地享有受法律保护的农地农用权利。农地转非农用及城市建设用地受土地管理法约束。同样一块土地，因为所有制不同，在权利设置和利益分配上产生巨大鸿沟。一旦农地转为非农用，农村土地集体所有即变为土地国有，农民的土地权利即告丧失。 

　　为了保护耕地，中国实行土地用途管制和城市规划制度。在用途管制下，农地转为建设用地，实行用途转用审批。但是，在土地农转非过程中，除了接受用途管制，还必须接受所有制管制。当地方政府通过城市规划，扩大城市版图，农民集体所有土地也就进入城市规划圈，也就得依法被征用为国有土地。用途管制让位于所有制准入。土地非农化的过程，就是土地国有化的过程。伴随这一进程，国有土地比重加大，集体所有土地缩小。 

　　第二是政府垄断。按照土地管理法，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。在土地转变用途过程中，政府不仅成为农地转变为市地的唯一仲裁者，还拥有从农村获得土地转换给城市使用的排他性权力。伴随土地转变用途，政府替代农民集体成为土地的所有者，成为城市土地的经营者，造成政府对土地权利的完全垄断。 

　　在依法获得土地的垄断性权力后，政府又成为土地的独家经营者，形成中国十分独特的土地经营格局。土地进入非农建设使用的一进一出的两个通道完全由政府控制。进，由政府通过征用获得，给原农民集体所有者按照原农业用途进行倍数补偿。出，政府将从农民手上征用的土地进入政府土地储备中心，通过政府土地交易中心，独家出让给用地者。一进一出的土地差价，就成为政府土地收益的篮子。于是，各级政府变成无数大小不等的“地主”，也变成收益多少不一的“土地经营者”。 

　　第三是非市场配置。中国的土地资源配置处于计划配置、城乡分割、价格扭曲和灰色状态并存。地方每年占用耕地数量，须经国务院和省级政府审批；地方政府每年进入非农建设使用的土地，由中央政府以规划指标控制；地方政府进入市场的土地以征用方式获得，不反映集体土地所有权价格；地方政府投放城市建设的土地，只有很小比例以“招拍挂”的市场方式供应，还有相当大比例土地以协议和划拨的非市场方式供应；农村集体建设用地大量进入市场，但处于灰色状态。 

　　政府对建设用地指标的计划控制，造成地方经济发展中的土地供求失衡；不反映集体所有权价格的政府得地方式，造成农民土地权益受损；政府独家供地方式，使原有集体土地拥有者和最终获取土地的城市使用者之间进行交易的机制被阻断，城乡建设用地市场被人为分割；在政府主导的土地资源配置中，非市场配置的比重过高，造成土地不集约利用；城市建设用地市场缺少平等的土地权利体系支撑，使资源的稀缺程度不能通过平等的市场交易形成的价格信息得到真实反映，造成土地资源利用的粗放、浪费；政府配置资源也容易造成制度性腐败。 

　　中国特色城市化 

　　背后的巨大隐忧 

　　“城市化的路径应该是：这个地区工业化发达，劳动力就业后工作方式和收入结构发生了变化，再去形成城市的生活方式。中西部的城市化完全倒过来，是农民生活方式的改变在前，产业发展和就业在后。这种模式运行的风险不断加大。” 

　　媒体：如何看待中国近年快速的城市化？ 

　　刘守英：中国的城市化除了表现城市化的共同特性外，也呈现出自己的“特色”。 

　　一是土地城市化。随着城市化进程的推进，城市版图不断向农村延伸，农民集体土地被政府征用为国有。 

　　二是形成城乡结合部。随着城市的外延扩张，许多农村也就相应变成了城乡结合部。 

　　三是城市化演变成一场政府与农民攫取土地级差收益的博弈。城市化之于政府，带来土地级差收益的显化与上升。同时，城乡结合部农民也在利用国家征用以后的剩余土地和宅基地，为涌入的外来流动人口提供居住空间，分享土地级差收益的机会。 

　　媒体：有人说，没有这套土地制度，就没有中国快速的城市化？ 

　　刘守英：当然，我们不能抹杀这套制度对推进城市化的神奇作用。据我们观察，中国的农村城市化有三种方式： 

　　一种是政府主导的，通过国家征用，使农地转为非农建设用地，政府再通过招拍挂的方式把土地卖出去。由此形成的格局是，政府成为土地级差收益的主要攫取者，房地产业的发展只能由开发商在国有的土地上进行，农民集体在得到按土地原有用途的一定倍数补偿之后，从此割断与土地的联系，被排除在土地资本化收益的分配之外，这也成为农民与政府冲突的主要根源。 

　　第二种是农民自主进行的，农民集体自行将土地以出租或盖厂房出租的方式获得土地资本化的收益。这种方式下，农民获得了土地的部分级差收益，但农民只是当地主吃租，租金受外来企业影响波动很大。 

　　第三种是政府主导、给农民让利的方式。在政府规划和土地管制框架下，政府在征用农民土地的同时，给农民集体以一定比例的“留用地”用于非农产业的发展，农民一般再将这些土地以土地出租或厂房出租的方式，获得土地资本化的部分收益。这种方式将土地非农化纳入政府整体规划和发展框架之下，但农民只是获得很小比例的发展机会，并没有改变他们的土地资本化收益大头被剥夺的命运。 

　　媒体：在你看来，中国这套城市化模式的风险在哪？ 

　　刘守英：我们还在寻找一条既有利于城市化又有利于农民顺利融入城市化的道路。 

　　东部沿海地区靠第一种模式推动了工业化和城市化。中国正在进行产业转移，如果把这套模式复制到中西部地区，面临以下问题： 

　　一是中西部地区不具备沿海地区的出口优势，流通成本大大增加。 

　　二是中国劳动力供应进入转折点，劳动力优势不如以前明显。

　　三是中西部地区没有什么产业，非农就业就会成问题。沿海地区是工业化发展了二三十年后才开始慢慢进入城市化，中西部地区的发展只能靠建城来推动。建城的基本模式是，政府从农民手中拿地，把规划做起来，然后卖地，房地产商把房子盖起来卖，老百姓用房贷把房子买回来。这样一来，容易形成只有城，没有产业，没有非农就业。 

　　先把城“造”出来，而没有长期的工业化积累，这种城市化是有问题的。 

　　城市化的路径应该是：这个地区工业化发达，劳动力就业后工作方式和收入结构发生了变化，再去形成城市的生活方式。中西部的城市化完全倒过来，是农民生活方式的改变在前，产业发展和就业在后。 

　　城市化是人和地同时从农村向城市的流动，土地由农用变成非农用，土地的级差收益上升；人从农业变成非农就业，收入水平提高，生活方式改变。这是城市化的两个方面，这两方面必须依托于产业的支撑，才能有“动地”和“动人”的良性互动。 

　　所以东部沿海地区这一套发展模式往中西部推，运行的风险不断加大。 

　　土地制度改革四大建言 

　　“土地制度改革的基本方向是：通过产权改革逐步消除土地权利二元性；通过资源配置方式改革打破政府对土地一级市场的独家垄断；通过政府职能改革斩断政府卖地机制，促进土地利用向集约节约方向转变。以土地利用和配置方式转变，促进发展方式转变。” 

　　媒体：应该怎么做才能避免这些风险？ 

　　刘守英：现在紧迫要做的是，通过改革土地制度，促进发展方式转变。要转变发展方式，必须改革支撑传统增长模式的制度。没有制度改革的深化，转变发展方式就只会成为各级政府流于口头的政治口号。在制度改革中，鉴于现行土地制度成为传统增长模式的推手，谋划改革土地制度将成为促进发展方式的抓手。其基本方向是：通过产权改革逐步消除土地权利二元性；通过资源配置方式改革打破政府对土地一级市场的独家垄断；通过政府职能改革斩断政府卖地机制，促进土地利用向集约节约方向转变。以土地利用和配置方式转变，促进发展方式转变。 

　　第一、平等保护土地产权。构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系。由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证，确认土地所有者和土地使用者的土地权属关系，为保障土地财产权、便利土地权利交易提供基础性制度服务。改变同一块土地因所有制不同、权利设置不同的格局，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。逐步实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，以被征地的市场价格进行补偿为最终目标，以对失地农民的土地进行财产补偿为基本方向，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大失地农民的财产补偿份额。尊重和保护被征地农民在征地中的话语权和谈判权。 

　　第二、确认不同主体土地平等进入权。以用途管制为唯一的准入制度。在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局，改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局。打破目前因城市和农村的边界区割，对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策，除圈外可以用于非公益的非农建设外，圈内农民集体所有土地在符合用途管制前提下，也可不改变所有制性质进行非农建设。明确限定“城市土地国有”为“建成区存量土地属于国有”，新增建设用地用于非农经济建设的，除为了公共利益目的征用外，可以保留集体所有。对于建成区内的现状集体所有土地，可以采取“保权分利”或“转权保利”方式，保障农民的土地财产权益。 

　　第三、重构平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。打破目前地方政府独家垄断供地的格局，实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。只要符合相关法律，遵守交易规则，无论政府、农民集体、国有土地用地单位等，都可以在统一的土地交易市场从事土地交易。活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。 

　　第四、将国有土地经营的职能从土地管理机构剥离。明确土地管理部门是隶属于国土部的土地行政管理机构，行使所辖行政区域内所有土地的行政管理职能。地方政府是受国务院委托的国有土地所有者代表，行使所辖行政区域内国有土地占有、使用、处置、收益各项权能，包括对农村土地的依法征用、征收和对国有建设用地使用权出让、转让等部分经营职能。地方政府土地经营职能不再由土地管理行政机构行使，而是由政府委派专门的机构来履行，也可以参照国有企业改革的经验，成立专门的国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。