樊杰：谈我国的主体功能区划

　　嘉   宾：樊杰 中国科学院地理科学与资源研究所研究员 

　　嘉宾介绍：樊杰，男，1961年出生。博士、研究员，1982年从北京大学地理系城市与区域规划专业本科毕业后，一直在中国科学院地理研究所（现名：中国科学院地理科学与资源研究所）学习和工作。现任中国科学院可持续发展研究中心主任、地理科学与资源研究所城市与区域发展（人地关系地域系统）研究中心主任。是国家“十一五”规划专家委员会委员、中国国际工程咨询公司专家委员会政策研究－规划－后评价专家组组长。主要学术任职是：中国地理学会理事和经济地理专业委员会主任、中国发展战略学研究会常务理事和城市与区域发展战略专业委员会主任、中国自然资源学会理事。 
                
　　樊杰研究员一直从事中国区域发展和区域规划研究工作。20世纪90年代，便开始协同负责“中国能源2050年发展战略区域能源战略”（能源部）、“长江三峡水库地区工业企业迁移与工业布局”（国务院三峡办）、“闽粤赣三边地区经济协作规划”（国家发改委）、“环渤海地区经济社会发展规划思路”（国家发改委）等战略与规划的研制。2000年以后，先后承担了国务院西部开发办主持的“西部重点地带区域规划前期研究”、国务院研究室主持的“东北老工业基地可持续发展研究”等课题。特别是在国家编制“十一五”规划的前期研究中，樊杰在区域发展领域主持多项课题，对我国主体功能区规划、我国地区发展总体战略、空间（区域）规划理论方法与战略重点、欠发达地区可持续发展等进行研究并形成大量的政策建议，受到有关部门的高度重视，部分成果被“国家十一五规划纲要”直接采用。 
　　
　　目前，受国家发改委委托，樊杰研究员正在主持“我国主体功能区划方案研制”工作，之前负责完成了我国两个区域规划试点之一的“京津冀都市圈区域规划”的研制任务。同时，他还负责国土资源部的省级国土规划试点“广东省国土规划”的研制。樊杰研究员曾5次参加上报中央政府的院士咨询报告的起草，曾多次在国家发改委、建设部、国土资源部和许多省市的干部培训班上作关于区域发展和规划的报告，在上海浦东学院等应邀讲学。2007年2月15日，中共中央政治局进行第三十九次集体学习，樊杰研究员作为主讲人之一，就“国外区域发展情况和促进我国区域协调发展”进行了讲解，阐述了自己的看法和建议。
　　
　　策  划： 李存富 中国科学院网站总编辑

　　主持人： 徐建辉 科学时报社资深编辑

直播现场

　　主持人：首先欢迎国家发改委“主体功能区规划方案研制”课题组负责人、中国科学院地理科学与资源研究所樊杰研究员到中国科学院网站来接受我们的采访。他今天讲的主题是全国主体功能区规划。今年7月26日，国务院发布了一个文件，内容是在全国开展主体功能区规划的编制工作，请您给我们介绍一下什么是主体功能区规划，它的功能体现在什么地方，跟以往的规划有什么不同？ 
                
　　嘉宾：主体功能区域规划，据我所知，是建国以来第一次由国务院作为重要政府工作部署的、在全国范围开展的综合性的空间规划工作。过去也有过类似的空间规划工作，但是往往都是先编制规划，再经过有关主管部门的审批。主体功能区域规划是由国务院在工作之始、就对规划原则、规划目标、规划要解决的重点任务以及规划的操作程序，进行统一部署，从国家级、省级分层推进、全面开展的一次空间规划，非常重要。

　　在一国范围内，各个区域由于自身发展条件的差异，在全国空间开发、国土资源利用、社会经济发展中所发挥的作用是不同的，一般把每个区域所发挥的作用称为它的功能。对于每个地区而言，作用是多方面的，功能是综合的。比如说我国东部地区，它是支撑中国社会经济发展主要地区，是引领中国改革开放的排头兵，这是它的功能；同时，若着眼资源环境系统，我国东部地区在海岸带的保护、海陆统筹等方面发挥着重要作用，还具有生态和环境意义的其他的功能。比如说我国西部位于大江大河的上游地区，承担着生态环境保育、为下游地区以及全国的可持续发展提供重要生态屏障的功能，同时这些地区也需要发展特色农业经济，也承担着促进当地老百姓脱贫致富的责任，从而在经济方面也有许多其他的功能。总而言之，任何一个区域，既承担着社会经济发展领域的功能，又承担着资源合理开发、生态保护领域的功能。所以，每个区域的功能是多样的、综合的。在进行空间规划的过程中，科学认识、合理培育、充分发挥各个区域的综合功能，是开展任何一个空间规划的重要出发点。由于每个发展阶段国家发展的目标取向不一、要解决的核心问题有所不同，所以，一定时期中每个区域的角色、地位和作用、要发挥的功能，是相应的差异的，是同这个时期国家所设定的主导目标和要解决的核心问题紧密相关的。

　　当前，我国发展的主导目标，仍然是加快城市化和工业化持续、健康、协调的发展，而面临着的核心问题是在大规模工业化和城市化的进程中，出现了一系列空间开发无序的问题。空间开发无序的问题突出表现在两个方面：一方面是城市化的盲目性，另一方面是区域开发的无序性。

　　关于城市化的盲目性，科学在线不久前已经专门就这个问题采访了陆大道院士。其核心症结就在于，人们忽略了每一个城市有自身发展的条件和发展的规律，盲目的追求把城市做大。一些城市可能不具备做大的条件或者不具备按照这么高速度做大的条件，人为的要把城市做大，势必就会造成形式上的城市规模在扩大，而实质上并没有实现城市的发展。人口从身份上变成了城市人口，土地从形式上划成了城市用地，但新增城市人口并没有实现在就业上有保障地转换，他们也并没有因为人和地被城市化了，而真正享受到城市生活的质量和城市发展的效益。所以，这种城市化是盲目的，人们忽略了每个城市自身的发展条件的约束和城市自身发展的规律，而盲目的追求做大城市。

　　另一方面是关于区域开发的无序性。区域开发的无序在发达地区和欠发达地区有着不同的表现形式。在欠发达地区，突出表现为不应该开发的区域盲目开发。这种开发势必是以牺牲昂贵的资源和环境代价为前提的。我们国家的一些生态脆弱地区以及具有生态重要性的区域，比如说长江、黄河的上游地区，黄土高原地区，喀斯特地区，盲目开发地下矿产资源，盲目走城市化的道路，盲目进行大规模的工业建设，甚至盲目的对生态进行改造——通过引水工程去营造人为的生态环境和生态系统，等等人类活动，付出了昂贵的代价，许多教训的事例已经见诸报端。比如说昆明滇池的污染，现在治理所需要的投入，远远是我们过去盲目发展获得的那点经济收益所无法弥补的。在发达地区，区域开发的无序性表现为其目前的发展还没有真正意义上摆脱传统经济增长模式，还是以环境污染、大量占用土地资源、大量消耗淡水资源获取经济增长，导致这些地区的发展一直在不高的水平上徘徊。比如说珠江三角洲地区，在不断增加高新技术产业和现代服务业比重的同时，传统产业也还在发展，相互混杂分布在狭小的地域空间上。其重要的原因之一，就是环境约束、资源约束没有能够发挥应有的作用。这就必然导致地区整体功能的提升是一个缓慢的过程。在目前的发展阶段，长三角和珠三角经过20年高速增长之后，就应该开始进行产业结构转型和升级，占据世界经济发展的制高点，承担更高层次的功能。但事实上，发达地区没有摆脱传统的发展路径，依然沿用着过去大量消耗资源和破坏环境的低层次发展模式，资源、环境消耗还在不断扩大，整体的发展效益是不高的，在全球系统内的竞争力无法迅速提升。欠发达地区，特别是生态脆弱和生态重要性大的区域，盲目的以资源环境为代价获取很小的经济收益，不仅损害了当代人生存利益和对人居环境的需求，而且阻碍了整个中华民族的可持续发展，危害到后代人生存和发展的基础。

　　空间开发的无序，即盲目的城市化和区域开发的无序是中国社会经济发展所面临的一个核心问题。因此，解决快速工业化和城市化过程中空间开发无序的问题，是当前进行空间规划以及制定区域发展战略的一个核心目标。围绕着这样目标，我们要评价在960万平方公里的国土面积上，哪些区域应该是成为我们未来进行工业化和城市化的重点区域？哪些区域不适于集中人口和经济、成为我国工业化和城市化的区域？基于这样的思想，提出了主体功能的概念，即在中国未来大规模城市化和工业化中，每个区域应该扮演的主要角色。根据是否成为重点承载工业化和城市化的地区，将我国国土空间划分为两大类区域。一类区域的主要功能就是要承载大规模的工业化和城市化活动，我们称之为开发类地区。另一类就是不适宜在未来进行工业化和城市化的地区，我们就称之为保护类地区。这里面有一个关键词“开发”，在主体功能区规划中，“开发”专门就是指进行大规模的工业化和城市化活动。这两大类区域又可以细分。其中，开发类区域可以分为两种区域，一种区域的工业化和城市化已经发展到一定的阶段，经济水平高，城市群发育程度高，未来应当通过转变增长模式，把提高增长质量作为发展的核心目标，我们把这种开发类区域称为优化开发区域。另一种区域是未来人口集聚、推进工业化的重点地区，目前发展水平还没有达到象沿海几大比较成熟的城市群区域那样的发展程度，但具有一定的国土空间开发基础，具有进一步集聚人口和发展工业的条件，称之为重点开发区域。与此相对应，保护类区域也分为两种类型。一种是具有全国意义的重要生态功能，或者是生态脆弱程度比较强的区域，这些区域不能进行大规模人口集聚和工业化，我们称之为限制开发区域。还有一种区域是禁止开发区域。在“十一五”规划纲要和国务院发布的文件里，明确指出禁止开发区域就是国家依法设立的各类保护区，包括自然保护区、世界文化遗产和自然遗产、地质公园和风景名胜区等等，这些区域都是禁止开发区，不允许进行工业化和城市化活动。未来在全国范围内就是要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区进行空间的整体部署和组织。

　　主持人：咱们现在这几类开发区在地理分布上是不是有一个大概的、与我国版图相对应的空间分布？ 
                
　　嘉宾：主体功能区的空间分布和我国自然生态系统、现有的社会经济发展水平的空间格局应该是相适应的。开展主体功能区规划工作，首先要做的一个基础性工作，就是对我国960万平方公里的陆地国土空间，从资源环境承载能力、现有开发强度、未来发展潜力三大类指标进行评价。在评价的基础上，结合国土空间整体开发的战略部署等，选择优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域。 
                
　　主持人：这个规划是根据党中央提出来的转变经济增长方式的非常宏观的、从国家的角度来进行调整、转变的一个过程是吗？ 
  
　　嘉宾：对，应该是这样的一个过程，更准确地说它是贯彻科学发展观的一个重要的举措。过去的发展模式存在着的一个重大偏差，或者说一直没有解决好的一个问题，就是发展观问题。如何看待什么是发展，我们所需要的发展具有怎样的前景和目标，一直没有一个科学的答案。所以，长期以来，几乎全国各个地区都是把追求GDP的增长，追求经济的发展作为政府的主要任务，作为区域发展的核心目标，在很多区域甚至作为唯一的目标。传统意义上的发展，就是经济发展，就是必须要走工业化和城市化的道路。这是人们已经形成的一个固有的、传统的、但是实际上具有巨大偏差的一种发展模式和发展思路。为什么每个地区都要选择这样的发展模式呢？一个基本的依据是发展就是每个地区都要解决人们的温饱问题，解决人们的致富问题。而解决人们的温饱和致富问题，就必须走工业化、走城市化的道路，各个地区都应该追求GDP的增长。因为只有GDP增长，地方的财政收入才能得到相应的增长，人们收入水平才有相应的增长。从人们的脱贫致富引导出必须增加地方财政收入和人们的收入水平，引导出必须要走城市化和工业化道路的发展理念，这是刚才我所谈到的区域开发无序的理论基础或者说是发展观的基础。这种发展观的基础，导致了区域发展的无序，导致了我们付出了昂贵的代价。其实，在我国960万平方公里的土地上，自然生态、自然地理环境、在全球的战略区位、自身一系列工业化城市化的软环境特征，都使得许多区域，可能不具备走工业化和城市化的道路，不具备通过自然资源开发、进行工业产业项目的建设获取经济收益来提高当地地方政府财政收入和人们生活水平的条件。

　　中央提出来“科学发展观”的新的发展理念，就是要求一要以人为本，二要尊重自然，走全面、协调、可持续发展的道路。主体功能区规划，之所以说它是一个贯彻了科学发展观的思想，主要体现在“以人为本”和“尊重自然”两个重要的方面。“以人为本”在主体功能区规划中的体现，主要是改变了过去各个地区都是要通过追求GDP，追求经济发展作为脱贫致富、实现现代化的唯一途径的发展模式。主体功能区规划提出不同地区有不同的发展模式，各个地区都要发挥自身的优势。在国家发展的大系统里边，一些区域可能就是以生态环境保护作为对全国社会经济发展贡献的最主要的战略选择，另外一些地区，由于具备比较好的社会经济发展条件，可以作为优化和重点开发的区域，在支撑整体国民经济实力的提升中做出更大的贡献。

　　通过这样一个国土空间开发整体系统的组织，对那些限制和禁止开发的区域，主要是目前的一些欠发达的地区，通过一系列相关的政策和措施，实现当地人民的生活水平提高和生活质量改善。主要的政策措施有，通过进行生态环境的建设，来获得对全国可持续发展、全国现代化建设的贡献，国家通过财政转移支付的方式来改善当地老百姓的生存和发展条件、提高生活水平，这是一个重要的途径。第二个途径，就是在这些地区，选择与主体功能建设相适宜的经济发展道路，比如说在限制开发区发展发展生态经济和绿色农业。限制“开发”不是限制“发展”，限制开发只是限制大规模的工业化和城市化活动，适宜的发展是被允许的。在产业政策上，还要优先支持和重点扶持限制开发区域适宜的发展活动，鼓励和支持这类区域走具有特色的生态型的、环境友好型的经济发展道路，促进这类区域合理的资源开发利用行为和社会经济发展活动。第三个途径，就是强调的人口要进行适当的转移，使得在全国范围内，人口在空间上实现合理的配置。对那些不适宜于人类大规模集聚的区域，通过人口不断的迁出，减少当地人口的压力，缓解当地资源环境紧缺状况以及生态脆弱性问题，使得国家整个社会经济系统达到一个基本均衡。我们过去强调区域均均衡，强调人均GDP水平东西部地区应该大体相等。按照过去的发展思路，各个地区都要进行经济开发，特别是欠发达地区，把人均GDP的分子做大，从而提高人均GDP的水平，就成为一种[普遍的选择。为了做大GDP，每个地区都要招商引资，都要进行资源开发和走工业化的道路。其实，要实现人均GDP区域均衡，还有另一个途径，即缩小欠发达地区的分母。在西方国家，越是发达的国家，区域之间的经济发展水平差距越小，其中主要的原因之一就是人口在空间上进行了合理的流动。

　　通过以上的三个主要途径，即国家进行财政转移支付、通过产业政策等鼓励和扶持特色经济和生态友好型经济的发展、通过人口的合理转移，使得欠发达地区的老百姓、或者说未来限制开发区和禁止开发区的老百姓，和生活在优化开发区、重点开发区的老百姓享受的基本公共服务水平、甚至生活水平达到大体的均衡。只有这样的方式，才有可能使欠发达地区的老百姓真正享受到发展的实惠，真正享受到了改革开放的成果。而过去在欠发达地区实行的传统增长模式，只是在短期内，由于大规模的资源开发和经济建设，提高了人们的经济收入，增加了地方的财政收入。但从长期效果看，因为这类区域不具备工业发展的竞争能力，违背了经济发展和经济布局的规律，在市场机制作用下，要不了五年、十年，建设项目都纷纷亏本、纷纷倒台。这种发展所产生的经济收益往往是不可持续，加之是以环境破坏为代价的，环境修复的成本是取得的短期经济收益所无法弥补的。并且一些地区对生态环境所产生的破坏是很修复的，生态系统是难以逆转的，直接破坏了未来人们在这种区域生存和发展的基础。所以，综合经济效益和生态效益、综合短期效益和长期效益，传统的发展道路只能加剧发达和欠发达地区之间的发展水平差距，导致欠发达地区老百姓生存和发展的环境越来越恶化、开发的收益越来越低。这是不以人为本的。 
 
　　主体功能区规划落实科学发展观的另一个体现就是“尊重自然”。我们认为，自然生态系统、资源环境系统是影响区域发展格局的重要因素、是长效因素。只有“人地和谐”了，整个地球表层的社会经济系统的分布格局才能达到相对稳定的状态。这次主体功能区规划把资源环境对于空间开发和布局的约束作为一个关键因素给予考虑，在进行国土空间主体功能的评价及其主体功能区划分时，选择了十项指标。十项指标中，有六项都是资源环境类的指标，包括两项资源类的指标——即可利用水资源和可利用土地资源的情况，包括两个生态类的指标——就是生态脆弱性指标和生态重要性指标，还有环境容量和自然灾害两个指标。这些指标可以科学地界定不适宜人类进行大规模生产活动甚至生活活动的区域，这样尽可能地从规划层面上就明确予以限制开发、重点保护，通过配套政策措施的实施，实现这些区域未来的生态保护，使环境保护和改善，生态系统的建设和修复得到真正意义上的持续。所以，我个人理解，从“以人为本”、“尊重自然”这两个方面，主体功能区规划充分贯彻了科学发展观。 
                
　　主持人：刚才您说完了以后，给大家这么一个信心，就是说我们能够通过改变现有的经济增长模式，达到对环境友好，一些欠发达地区能够通过另外一种模式，达到它的发展目标，这给人们一种这样的信心，因为现在一种普遍的观点就是认为，好像似乎是不经过这种大规模的工业化和城市化就不能达到发展的目的，现状就是这样？

　　嘉宾：对。 
               
　　主持人：你刚才说一个是无序，一个是盲目，就是这么来的。将来比如往小说，按省来划的话，有的可能按省，还可能太小了，可能是华东地区，华南地区，必须在我们主体功能总的框架下，你才能该干什么不该干什么，你再做你的这个，要围绕我们主体功能的总框架来做它。

　　嘉宾：是。
　
　　主持人：再请你介绍一下从全国层面几个区域的主体功能大概是怎么划分的。 
                
　　嘉宾：具体的划分还不好说，因为最终方案没有编制出来。从工作部署上看，主体功能区规划工作成果要求的时间是非常紧的。国务院上个月发了一个关于编制主体功能规划的意见，要求今年完成国家级的主体功能规划，明年完成省级的，而且明确要求国家级的规划在今年9月份要拿出一个初稿。其实，这项工作前期研究是在编制“十一五”规划之前就开始了。在“十一五”规划纲要里，也明确提出要编制我们国家的主体功能区规划，按照分类管理的区域政策，推进规划的实施，“十一五”规划编制得到人大会议审批之后，国家发改委就开始组织研究和编制国家级的主体功能区规划，而且选了全国八个先行的省区作为试点，进行科学研究层面上的探讨和匹配政策方面的研究。就目前的阶段来说，应该说区划方案还在编制过程中。

　　中国的基本格局是清晰的。按照“十一五”规划中对四类主体功能区的定义，很容易判断哪些区域大概属于什么类型的主体功能区。比如说优化开发区应该是目前城市化和工业化水平已经比较高，有大规模的城市群集聚，能够引领中国未来参与世界经济竞争的区域。显然这种区域在我们国家主要分布在沿海地区，至于沿海地区的哪几个区域和具体的范围，还在进一步研究之中。但是我相信，诸如长三角，珠三角，包括北京、天津所在的区域，都应该是优化开发区域之列。可见，这是优化开发区的一个基本格局，即主要是分布在沿海地区，主要在两个三角洲地区以及环渤海范围内选择优化开发区域。重点开发区是已经具有一定的城市化基础，城市群发育程度虽然不高，但是已经出现了相对密集的城市群，未来又具有承载大规模人口及其推进工业化的资源环境承载能力和发展潜力，从国家整体开发中具有重要的战略区位。已有的开发基础是确定重点开发区的重要条件，这样的区域和目前已经形成的一些城市密集区具有很好的相关性，包括中原城市群，关中城市和产业带，成渝都市圈，武汉城市群等。限制开发区强调生态保护功能，其生态系统在全国具有重要意义，对于维护整个大的生态系统平衡具有战略意义，比如说大的森林系统、大的草地系统、大的荒漠系统以及生物多样性保护具有重要价值的生态系统，这些系统是未来限制开发区的一种类型，它们的生态系统重要性突出。还有生态系统很脆弱的地区，这种脆弱不加以保护，就会危及中华民族可持续发展，比如说水土流失的重点区域、沙漠化的重点区域、石漠化的重点区域，以及盐渍化的区域，这些区域也是未来限制开发区的候选区域。因此，我国重要的草原、重要的森林系统分布的区域，水土流失严重和荒漠化问题严重的区域，肯定是未来限制开发区的主要对象区域。禁止开发区刚才已经说过了，它是国家法律所规定的自然保护区、文化自然遗产地区和国家风景文化区。江河源头如果是国家级的自然保护区，如三江源，就被确定为禁止开发区。如果没有被列为国家级的自然保护区，这类区域就属于限制开发区，比如说珠三角和香港地区水源保护地即东江的源头，这个区域并没有被国家纳入国家级的自然保护区范围，那么南岭就有可能成为我们的限制开发区。

　　主持人：而且跟咱们国家大的地理格局是相一致的。

　　嘉宾：对。 
                
　　主持人：现在还有一个问题，这是从国家的层面上我们分出了四个功能区，主体功能区主要的功能，还有一些反映它的特殊性的一些问题，就是在两个层面上，比如说省一级开展这个工作的时候，又提出了一些反规划的这样一个原则，就是说它在大的这种主体功能区之中，又有一些它的特殊性，你比如说在沿海地区，沿海地区也有一些风景保护或者是一些流域的源头，这样它就会跟它大的区域有一些不同的功能，你比如说禁止开发区，可能会有一些江河源头在那里，像青海省这样的一些省区，它的工业应该怎么考虑，它又有一些工业像资源类的、开发类的，跟它的大的主体功能区的作用是不一致的，所以规划人员就提出了反规划的这么一个思考，你认为这个东西怎么理解呢？ 
                
　　嘉宾：反规划这个概念不是这次主体功能区规划提出来的，有专著对于反规划进行系统的理论和方法层面的阐述，坦白地说我也没有阅读过这个原著。但在工作过程中，我和同事们进行交流了解了一些反规划的基本思路和核心理念。我觉得其最有价值的地方在于，中国过去把规划视为促进发展、进行开发的一个手段，就是刚才讲的所有地区都要开发，所有地方都要发展，所有城市都要把规模做大。过去的规划中心议题就是为发展找地盘，找合适的位置，找合适的布局方向，把面向开发作为规划的主导的甚至唯一目标。“反规划”理念提出在政府宏观调控的过程中，不仅仅要通过各种政策和规划手段促进和激励发展，而且要通过限制约束类政策和规划手段实现空间有序，比如说把该保护的区域先保护起来，把保护、约束作为规划导向这就是所谓的“反规划”。其实无论是保护还是促进发展，都是规划需要正面回答和解决的问题。从西方国家数百年的空间规划历史来看，规划同时包括约束性和激励性的内容，约束就是要保护一些地区，要限制一些地区，激励就是要促进和引导、或者规范一些地区发展；规划往往具有“刚性”和“弹性”特征的。所以从保护和开发本身来说，都是规划中正面要实现的内容，而不能简单的说反规划就是保护，规划就是开发。我理解，反规划的提出是针对当时中国大的背景和大的发展偏差所提出来的。 
                
　　这次规划里，一个主要问题，就是刚才您谈到的我们称之为反功能的问题，或者说是“主体功能”和“非主体功能”如何实现在一个区域范围内协调发展的问题。即在一个主体功能下面，如何协调其他功能的发展。在进行主体功能区规划的过程中，可以采取两种技术途径解决这一问题。一种途径就是在主体功能区规划的基础上，通过对每一个主体功能区进一步编制区域规划，来协调解决主体功能区范围内所确定主体功能之外的其他功能如何合理培育、合理发展的问题。因为大家都知道，对于区划而言，无论你怎么划一个区，这个区的内部都不可能是均一的，不可能是一种性质完全覆盖整个区域，内部总是有差异性。无论你把区域划得多么小，无论你是综合的区划也好，还是专业的区划也好，内部都不可能是均质的，都是有差异的。从主体功能区规划来说，目前采取技术路线就是通过主体功能区规划，先为每个主体功能区域确定一个总体功能的基本定位、明确开发方向和管制原则，未来再通过编制区域规划进行区域内部的空间组织和协调发展的统筹部署，既要合理安排主体功能的建设布局，也要合理安排非主体功能——特别是与主体功能相反的功能的发展建设布局。比如说如果把北京、天津划分成一个优化开发区，它的主体功能是优化发展，应该转变经济增长方式，应该把发展现代服务业、高新技术产业和现代制造业作为经济领域的发展重点。显然这并不是指京津地区内部所有的区域都是适合于发展现代服务业、高新技术产业和现代制造业，到要进行工业化和城市化建设的。京津内部也是有差异的，在京津区域规划中就要进行下一个层位的空间部署，譬如要布局相当大的绿色开畅空间，要安排重点的生态环境建设区域，通过这些部署维护和改善整个优化开发区域的生态环境质量。由下层位的区域规划协调各种功能是目前主体功能区规划采取的技术路线。 
               
　　另外一个技术路线，就是在一级主体功能区范围内进行二级区的划分，通过分层级的方式解决一个区域的主体功能和区域内部不同区域发展不同功能之间的关系。在我自己主持的一些区域规划实践中，都是采用二级区的划分方法，比如国家发改委的京津冀都市圈区域规划，我们将整个区域划成了五大片发展区，张家口承德地区就是未来生态重点保护的区域，而沿海——包括现在的天津滨海新区和唐山曹妃甸等是未来重点的开发区域，北京和天津两个城区为主构成了优化调整区域等等，这是一级区划。二级区划则体现反功能的需求。在整个张家口承德地区这样的生态重点保护区域，选择一部分适合进行城市化和工业化的区域，比如说张家口城区及其周边区域，作为未来城市化和工业化的重点区域。这些区域的功能，显然和张承地区作为生态保障区功能是相反的，这就是反功能区划。作为二级重点开发区的建设，必须符合一级功能定位的要求。我们在规划中规定二级重点开发区应该发展哪一类的产业，严格限制、严格禁止发展与生态保障建设有违背、相冲突的产业。这样，即给张家口承德地区留有发展余地和发展空间，又规定了和整体功能不冲突的发展方向和发展途径，使得在产业发展和空间发展上实现协调。既达到了有限发展和合理发展的目的，又达到了建设主体功能区的目标。反过来，对沿海重点开发地区，可以想见未来这一地区进行工业化和城市化的愿望是极其高涨的，不需要为工业化和城市化相应的功能提供空间保障，各级政府会想方设法找空间。我们区域规划要做的是防止这一地区发展的无序。为此，我们把不允许占用的地方划出来，这些地方包括一些重要生态湿地，包括未来留给人们进行滨海休闲的必要空间，包括维持整个大的人居环境和生态效果的景观廊道等等。在一级重点开发区下通过二级反功能区划分出保护类的区域，通过划出保护的区域，约束城市化和工业化在重点开发区里盲目的泛滥蔓延，使得其发展达到一种有序状态。我刚才说了国家进行主体功能区规划，是采用第一种方式，先进行划区，再通过区域规划实现进一步的内部差异性分工或者是实现其他功能。 
                
　　我想要补充说明的一点，就是主体功能区规划首先要进行全国范围内的基础评价。刚才说了这个基础评价，就是从水土资源，从生态的重要性、脆弱性，从环境的问题，从自然灾害，从社会经济发展水平、人口集聚程度，从交通优势程度、战略地位等十个指标，按县为单元进行了一整套的评价。应该说主体功能区规划是建立在科学评价的基础上的，它可以避免省区里面认为适宜于未来大规模开发的区域却被国家简单的大面积的划成限制开发区的现象的出现。有些省在进行主体功能区规划之初也提出这样的担心，担心自己未来要重点开发的区域被限制住了。如果大家都是是基于科学基础评价的前提进行主体功能区规划的，就不可能大面积出现省级重点开发地区被国家划分成限制开发区。如果说是小范围的区域出现了这类问题，便可以通过刚才讲的区域规划的方法来解决，通过反功能的方式予以协调。 
                
　　主持人：根据国家主体功能规划区划分成四个类，后面两个类一个是限制类的一个是禁止类的，我觉得从国家宏观层面上，顶层设计是科学合理的，而且应该这样做，但是反过来对后面这两个区又限制又禁止，和前面那两个会不会产生矛盾，形成区域间发展上的不平衡，这个事情怎么办呢？穷的更穷，富得更富，会不会出现区域上的贫富差距？ 
                
　　嘉宾：区域发展差距问题是空间规划和区域发展战略所要解决的核心问题，各个国家都是这样。这里有一个认识问题，就是如何去看待区域发展是否均衡、是否公平。刚才我讲了，过去我们把关注点局限在人均GDP一个指标上。如果从这个指标——或从经济增长和经济规模、经济水平等这类指标来衡量，现阶段，无论是开展主体功能区规划也好，还是不去做主体功能区规划也好，我们的研究结论都是人均GDP区域差距短期内难以缩小，而且从绝对差距来说还是要继续扩大的。其原因主要有两条：一是导致人均GDP区域差距的传统因素依然存在，短期内难以消除，包括我们所说的资源环境条件、地理位置、经济发展基础、人们的观念等等。二是一些影响区域发展的新的因素在不断滋生，这些新的因素为那些已经发达的区域的进一步发展提供了更好的条件，更加加剧了区域差距的扩大，新的发展因素包括区域整体的创新能力、经济全球化因素、信息化水平、和核心门户城市的联系程度等等，所有这些新因素使得我们的发达地区占据了新的制高点（插话：形成了马太效应）。在影响区域发展新老因素共同作用下，我国以人均GDP为主要指标的经济发展区域差距短期内难以消除甚至于绝对差距还会有扩大，而且将还会是一个长期的过程。 
                
　　主体功能区规划要实现的空间均衡，跳出了传统的发展模式，从注重人均GDP为核心的经济层面的均衡，到更加注重人们实际生活水平和生活质量的均衡。研究表明，在发达地区和欠发达地区之间，人均GDP差距水平要大于地方财政支出的人均水平，更大于人们的收入水平。人们的工资收入水平的区域差距小于人均GDP的区域差距，如果考虑各地物价指数和各个地区的购买能力，人们的实际消费水平差距则更小，要小于收入水平。大家知道，人们实际的消费水平是最能够体现人们的实际生活水平和生活质量的。现在国家进行主体功能区规划，就是想通过各种途径，努力缩小人们在消费、在实际生活的质量和水平上区域之间的差距。缩小这个差距是老百姓真正能体会到、享受到的。有些地区过去也还出现过这样的现象，一个地区进行资源大规模开发和工业项目建设，尽管GDP在显著增长，老百姓生活水平并没有提高。更有甚者，由于大规模工业建设，抬高了当地的物价，老百姓的实际生活水平还下降了。就是说，从人均GDP到老百姓实际生活水平之间还有若干环节，主体功能区规划认可人均GDP区域差距扩大是现阶段的一个基本规律，同时也认可不能简单的通过遏制我们发达地区经济增长的速度，求得人均GDP在空间上的平衡。主体功能区规划就是要通过若干环节的共同作为，促进老百姓实际生活水平和生活质量的大体均衡。主体功能区规划为发达地区创造更好的发展条件，充分的实现发达地区的发展效益和发展效率，支撑整体国民经济实力的抬升，提高国民经济的国际竞争能力。然后，通过发达地区产出收益的部分上缴，国家在分配层面来实现促进区域均衡的目标。最主要的一个举措，就是国家要采用财政转移支付的手段，弥补那些为了维护国家整体生态安全，为发达地区做出生态贡献的限制开发地区的经济收益损失。重点建设跟老百姓密切相关的基本公共服务，包括教育、医疗卫生、出行条件等，使得限制开发区的老百姓在基本公共服务层面上和发达地区，或者说优化开发和重点开发地区越来越接近。甚至做一个长远的展望，限制开发区所享受的基本公共服务比发达地区和欠发达地区还应当适当地高一些。

　　主持人：他们享受到良好的生态。

　　嘉宾：如果综合清洁的水、空气等生态指标，欠发达地区的生活质量并不亚于东部发达地区。 
                
　　主持人：等于国家最顶层，主体功能规划还要分好几个层面，国家的，包括省一级的，省里每个地区还要按这个思路来做，但是有了国家这个宏观规划，大家都上路了，都在这个框架上做，不会存在您刚才讲的这个问题。 
                
　　嘉宾：按照国家的统一部署，这次的主体功能区规划分为两个层级，一个是国家级，一个是省级，省以下不再做主体功能区规划。国家级的主体功能区规划不覆盖全国国土，主要是把具有国家价值和国家意义的优化、重点、限制和禁止开发区挑选出来。省级主体功能区规划首先把国家主体功能区规划完全地承接下来，国家对一个省的某一个区域所确定的主体功能，原则上省里不能修改这个功能。然后是对国家没有划的区域进行省级的评价，进行省域主体功能区规划。最终，国家加省共两级的主体功能区规划覆盖整个陆地国土空间。

　　从国家层面上，为了避免省级进行主体功能区规划时省区间评价指标差异性过大以及避免省区和国家规划结果的不协调，在过去的一年多时间里，国家就开始着手制定统一的划分指标体系、技术路线和划分方法，进行了多次同省里的研讨和沟通。通过这样的过程，应该说未来各省在划分的基本原则、目标和技术路线，甚至于在指标体系上，都能和国家保持非常好的一致性，最终会形成一个真正意义上的统一规划，为未来协调发展奠定稳定基础。但是，这并不是说国家对省里限制死，以至于国家替代了省级规划的功能。在整个技术路线的设计层面上和具体的操作过程中，给省里留出了非常大的余地和调整空间。比如说我们进行全国交通优势度的评价时，在国家级层面上，是否能够便利地进入世界经济循环和参与世界竞争是非常重要的，所以我们选择了北京、上海和广州作为三个最主要的中国参与世界竞争的门户城市，并将各地区和这三个门户城市的通达程度作为各地区交通优势度的评价标准。同样，各省也要对省内各地区的交通优势度进行评价。这时，除了把和北京、上海、广州这些城市的通达程度作为评价的指标之外，还可以选择和本省的一些重点城市的交通便捷程度作为考核这个地区交通优劣程度的重要方面，从而满足各省自身评价的需要。生态脆弱性和生态重要性评价也一样，在国家级层面进行评价时，主要考察具有全国意义的生态系统，如全国意义的森林和草原系统。各个省进行本省生态重要性评价时，完全可以根据自身生态系统内部的重要程度，选择具有本省意义的森林系统，也还可以增加一些新的生态系统类型，进行统筹考虑。也就是说，全国和省里都应该有生态重要性这项指标，而且算法是统一的。但在具体构成中，各省具有选择的余地。而且确定一些重要阈值，各省也允许浮动。比如说国家级重点开发区肯定在人口的集聚程度上有一个度量指标阈值，集聚到什么样的程度，就可以大体划为国家级的重点开发区；对于各省来说，这个阈值是可以浮动的，可以调整的，沿海地区和西部地区的阈值选择肯定会是不一样的，这是各省可以掌握的。当然这里面可能又出现另外一个问题，各省浮动不能太大，浮动太大了等于没有标准了。阈值浮动应该有个范围，目前我们正在研究讨论，是否应该从国家这个层面上，分类给各个省有一个阈值以及计算过程中重要参数、标准等取值浮动范围的参考值，从而实现区域间的协调。说到这儿，大家也能感觉到主体功能区规划是一个新鲜的事物，很多思想是在做规划过程中，不断产生，不断完善的，所以有些领导把主体功能区规划叫做真正意义上的“三边”工程，是一个边学习，边实践，边完善的过程。 
                
　　主持人：我刚才听你这么一个介绍，我觉得这真是一部在咱们国家经济发展模式发生根本转变的形势下，应运而生的规划，它是一部依据咱们国家的山川大势的分布、资源的蕴藏、发展的现状综合考虑的一个区域规划，它的出台意味着国家未来发展将更加注重区域的综合发展，注重统筹上下游、左右岸、发展先后等等这些关系，是一个真正关系五个统筹的发展规划，而且它的重要意义还在于它可能不光是考虑我一家自身的发展，还要考虑到我的邻居，不再是光想自己的发展，而是大家互相关照的那种发展，是不是这个意思？ 
              
　　嘉宾：很准确，主体功能区规划应该是全国一盘棋的统一要求下考察各个区域所承担的角色，所以它肯定是一个统一的、整体性很强的、要求区域之间相互协调和配合的规划。我个人理解主体功能区规划的出发点和原则时，认为除了“以人为本、尊重自然”之外，还有一个就是“发挥优势，加强合作”。以人为本，尊重自然、发挥优势、加强合作是主体功能区规划的出发点和基本原则，你刚才说到的整体上的协调是主体功能区规划核心价值所在。 
                
　　从这个话题可以延伸到一个理论命题上，这个理论命题是决策层和社会公众经常碰到的问题。我们现在的规划或者战略里面，无论在决策层还是老百姓的心目中，普遍认知的“产业结构”的概念。大家都知道产业结构是产生效益的，不同的产业结构效益是不同的。加工制造业为主的产业结构往往是经济效益比较高的，而原材料为主、农业为主的产业结构效益比较低。大家也认为，产业结构是应该演进的、升级的，产业结构应该逐步从一二三转变成二、三、一甚至三、二、一。这些都成为我们地方政府决策甚至于整个社会衡量区域发展阶段、水平的一个重要指标。然而，空间结构长期以来却被人们所忽略，或者没有被认识到。人们不知道空间结构也是同样产生效益的，空间结构也有不断升级的过程。我们所说的空间结构是什么呢？我们把地球表层的的城镇看成不同的点；我们把交通线、大型的能源供给系统、重要的生态走廊等称为轴或者线；我们把大片的农业区和自然保护区等称为面。以城镇居民点为主的点，以交通干线生态廊道还有能源供给系统等为轴、为线，以大片的自然保护区和大片的农业生产区等为面的这种“点-线-面”在空间上的组合关系，包括它们之间功能的相互作用关系，我们称之为空间结构。举个例子，比如说北京、唐山和天津，即我们所说的京津唐，形成了一个空间结构。是北京优先发展呢还是天津重点发展？是北京应该发展重化工业还是天津或是唐山应该发展重化工业？不同城市应该发展到什么样的规模？应该按照怎样的速度？这就产生不同的空间结构的方案，而不同的空间组织形态、不同的空间结构就会产生不同的效果。空间结构的组织上发生失误一样会影响到我们的发展，影响到我们的经济效益、社会效益和生态效益。过去人们忽略了这一点，甚至干脆没有认识到空间结构会产生效益，也没有认识到怎么就叫一个完善的、合理的空间结构。没有这样的基本认识，没有解决这个理论命题，就不可能产生科学合理的空间规划蓝图。这也是导致我们空间发展无序的一个重要原因。

　　长期以来，我国的规划更多地强调时间发展序列的目标、速度、规模和结构。大家都知道，未来的小康发展目标体系和目标值，知道现代化建设的目标和为此所应当达到的发展速度。但却不知道中国未来哪些地方是人口高度集聚的区域，哪些地方是人口不应该生存的区域。我们国家未来要达到70％、80％的城镇化率，要新增八亿、九亿的城市人口，究竟应该在现有的城镇基础上不断扩大城市规模还是应该增加一些新城镇来接纳新增的城市人口？增加新城镇应该在哪些地区增加，在现有城镇基础上扩大规模是每个城市都扩大还是只是在一部分地区集中扩大？那么哪些地区应该作为集中扩大的区域？在我国的国土范围内，哪些区域应该严格保护？这一系列空间上的战略安排，在过去我们规划体系里是被忽略掉的，结论是非常非常薄弱的甚至是空白的。这次主体功能区规划，目标就是要实现空间开发的有序，有序的空间就是要构建一个合理的空间结构。

　　整体上的协调就是贯彻落实“五个统筹”的思想。我们要处理好不同类型功能区之间的关系，特别是与区域均衡发展紧密相关的限制开发区域同优化、重点开发区域之间的关系；我们还要处理好不同省之间特别是相邻省之间功能区的关系，国务院的文件明确要求，相邻两省进行功能区规划时，毗邻区域的主体功能应该是一致的；我们还要求上下游地区之间要协调，下游地区是优化开发区，它的上游地区，特别是在上游的生态脆弱和生态重要性地区就要严格限制作为重点开发区域。总之，主体功能区规划要考虑到上下游地区之间、不同主体功能之间、省和省之间，省级主体功能区同国家主体功能区之间、我国和周边国家之间在开发过程中相互功能的协调，从而实现整体开发和协调开发的目标。 
               
　　主持人：这就可以防止现在省之间争资源，在编制发展规划的时候，全部都是以自己发展的目标为依据，全都在编大的计划、高的目标，可以防止是吗？

　　嘉宾：对。

　　主持人：还有一个，刚才听完了你介绍的主体功能规划，好像让我觉得，心里面比较舒缓，就是说人对自然的那种压力，那种迫使的那种好像得到了一种舒缓，是不是有这种感觉？也是一种人文理念的不同。 
               
　　嘉宾：主体功能区规划是社会经济发展到一定阶段，人们发展观的出现转变，人们对于发展的价值以及自身发展需求进行重新认识和重新审视后的结果。主体功能区规划是产生在这个时期，而不是在十年、二十年之前。其实十年、二十年之前，中国也产生过不同类型的空间规划的形式，但是都夭折了。之所以夭折，其中一个重要的原因也是在于发展阶段的客观限制，包括国家和地方发展目标与发展需求、规划编制和实施的经济能力和政策手段、国家整体的法制环境等等。中国作为一个贫穷落后的国家在进行现代化建设的过程中，不可避免地要在资源损失和环境破坏上付出一定的代价，否则很难获得经济收益快速的增长过程。当我们发展到今天，重新回顾和审视这一高速增长过程的时候，就会深深地感觉到，如果当时多注重一些和自然的协调，也许我们付出的资源环境代价会少一些；如果我们能在工业化和城市化发展的道路上，选择更合适的道路，也许我们取得的经济效果、社会效果会更好一些。发展到今天，当物质生活达到一定的高度的时候，人们开始更多地需要休闲娱乐的空间，需要更干净的空气，需要能够更亲近自然的山水。人们越来越认识到，亲近的自然，良好的人居，健康的环境，明澈的阳光，对未来社会和人类发展的重要意义。基于这样的对过去发展道路的反思，及其这个发展阶段人们对发展需求和发展价值的重新认识和重新审视，全社会才会选择和认同一条新的发展道路。我觉得在主体功能区规划体现出了这样的人文理念。党中央、国务院适时作出编制主体功能区规划的决策和部署，是准确把握社会经济发展规律、适应全社会对发展目标转型的要求的结果。当然，客观地说，主体功能区规划实施起来是比较困难的，需要长期的共同努力。 
                
　　主持人：也是一个不断满足人民群众物质文化需求的一个过程。我还想问你一些在你参加的主体功能区规划的这个过程当中，现在有一些研究人员反映，国家发改委是主持这项工作的政府部门，他们的一些工作人员在整个工作过程当中，非常善于学习，不断地发现问题，及时进行修正，集成了很多专家非常好的意见，也考虑了不同地区的不同要求，适当照顾了欠发达地区的利益，给大家留下了一个非常深刻的印象，反映出国家机关政治体制改革的一个比较新的面貌，对这一点你有什么给我们介绍一下？ 
                
　　嘉宾：应该说这给我留下了非常深刻的印象。先说一个例子，今年年初，为了使主体功能区规划这项工作建立在科学研究的基础之上，由中国地理学会经济地理专业委员会等学术组织联名，举办了一个我国主体功能区规划理论和方法的研讨会。这个研讨会主要意图是对大家在主体功能区规划研究和实践中发现的问题和对问题的思考交流看法，参加这个学术会的主要是在主体功能区规划中已经参与了一些工作的科研人员。从会议的效果看，对后来推进主体功能区规划科学基础起到非常好的作用。当国家发改委了解到我们要开这个会以后，规划司如果包括国家发改委副秘书长杨伟民在内，总共来了七位同志参加了这个学术研讨会。在主持会议的时候，我说了这样一句话，我说除了地理科学与资源研究所之外，因为地理科学资源研究所守在会场附近，具有得天独厚的优势，可能在座的没有任何一个学术单位，能够参会来的人员超过七个人。换句话说，这个会议第一个参加大户是地理资源所，第二个单位是国家发改委规划司，而且他们的干部是从头坐到尾，积极的和我们的学术发言者进行研讨交流，给与会者都留下了非常深刻的印象。 
                
　　在过去几年的工作过程中，我自己感觉到，目前国家发改委从事主体功能区规划的这些领导干部体现出一种“学习型”政府的形象。主体功能区规划是一个比较新的领域，虽然在区域规划和区划领域过去也有一些基础理论与方法的支撑，但是在这次规划的过程中，提出了很多新的科学命题。国家发改委规划司及其原来的规划司司长现在的副秘书长杨伟民，他们认真钻研，充分吸收学者们的学术成果和学术见解；努力借鉴国外经验，始终把走在前列的发达市场经济国家的作为、成效和认识当作我们开展工作的一面镜子；重视从国内实际情况出发，到不同发展类型的地区进行考察；重视发挥科研人员和研究者的作用，通过交流、探索问题，提升双方整体的水平。我注意观察到，从“十一五”规划前期研究开始，就部署了若干研究课题并召开了多次主体功能区规划和空间规划的专家座谈会，每次座谈会杨伟民副秘书长都是从头坐到尾，认真记录专家的发言，并在他的思考中、在下一次的交流中、在进一步的工作部署中，能够感觉到他采纳了专家的合理思想。像这样的干部在学习、研究层面的作风和行为，就我们课题组多年接触不同部门和不同地方干部的亲身体会而言，应当说是不多见的。通过吸纳专家们的思想，学习重要的学术专著，吸纳国内外规划的经验，国家发改委在理论、方法、技术路线各个层面都有着同步、甚至超前的思考，我们之间的交流过程不是简单的学者向领导进行研究成果汇报、提供研究结论的过程；而是非常良好的互动互助的过程。领导们可以给你提出需求和命题，而且这些命题很多确实是我们的科学难点问题。领导们又自己主动的也在思考和解决这些问题，往往是同我们课题组背对背的也做研究层面的工作。这样，在每次讨论问题的时候，领导们就不是简单地让课题组来回答上次提出的问题，而是有机地融合和参与到研讨中，拿出他们的思考和结果同课题组交流。特别可贵的是，在研讨过程中，领导可以对课题组提出不同意见，我们也课题直接反对领导们的想法。通过一种非常和善、友好的交流，逐步达成共识。这样共识的成果，必定会上升到一个相对比较完善的层次。当然如果放大了说，最近这些年，我们也参加了很多规划层面上的工作，也和国家有关部委还有省级政府甚至到县级政府都有所接触。作为科研人员，我们深刻感受到，现在政府对科学的需求，政府在决策过程的科学化方面都给予了越来越高的重视，我们国家政府决策科学化和理智化程度的提升是非常明显的。很多市政府换届之后，市领导班子做的第一件事就是请学者来编规划、搞战略，把战略和规划作为政府进行决策和下一步行动的重要依据。这是我国未来能够走全面、协调、可持续发展道路的重要保障。

　　主持人：这个规划大概什么时候能够最后成型拿出来？ 
                
　　嘉宾：按照国务院文件的要求，9月份提交国家级主体功能区规划的初稿，今年年底应该上报国务院。明年全面展开省级的主体功能区规划，明年年底全面完成省级的功能区规划。

　　主持人：也就是意味着按照国家四大类功能区分的话，目前很多省市的产业结构包括很多方面肯定有的要做大的调整？
　　
　　嘉宾：对，是这样的。围绕主体功能区，将实施分类指导的区域政策和政府政绩考核政策，这些政策措施也是主体功能区规划的一个重要内容，未来势必在调整产业结构、转变经济增长方式，甚至在选择发展道路上，对政府都有实质性的影响。我们过去是过多的把增加GDP放在政府考核中的重要位置，所以在体制这个层面上，加剧了空间开发的无序。按照主体功能区规划，调整政府政绩考核标准。对于那些应该限制发展，应该进行生态建设的地区领导干部的考核，核心的指标就应该是生态建设任务的完成效果，而不是经济增长一类的指标。这样，从体制的层面上就会引导人们在发展道路上、发展目标上进行新的调整。对于优化开发区，转变经济增长方式，不走牺牲资源环境代价的传统增长模式，相应的就应在环境政策和土地政策上给它相应的约束，就不应该给优化开发区域简单扩大经济规模提供更多地发展空间和新增建设用地。而应该促使各级政府就在有限的土地资源供给条件下，合理高效节约地利用土地，促进其实现转变经济增长方式。因为要提高土地的收益，就必须通过产业结构的调整，而不是简单的招商引资，来什么项目建什么项目。环境政策则要求优化开发区必须达到较高的环境质量标准，必须严格地限制排放，要在节能减排的工作中走在全国的前列。这同样是促进经济增长方式转变的重要措施。也就是说，主体功能区规划除了确定每个区域未来发展的目标定位和发展重点、基本管制原则和宏观空间布局之外，还配套有政绩考核以及分类指导的政策，从土地、财政、投资、产业、环境、人口等各方面进行综合激励和约束，从而引导不同区域的地方政府在选择发展道路上，在产业结构调整上，转变经济增长方式上会做出相应的努力。 
                
　　主持人：如果按这个规划的思路做下去的话，我们说的和谐社会建设，我觉得这才是真正的和谐社会体现。人们群众的幸福指数会相应地增加。否则限制地区和禁止地区，你又要限制我，还要让我生活质量提高，就是矛盾，这样道理讲清楚了，他也接受了，考核指标，优惠政策都有了，也就是发达地区赚的钱，你在贵州炼铁的成本5000块，在上海可能50块，我赚的钱可以弥补你的生活质量，他也没有意见了。整个国家应该是这样的，从算大帐的角度来平衡利益关系，我觉得整个规划就是算国家的大帐，也就是落实科学发展观很具体的例子。

　　主持人：非常感谢樊杰研究员给我们讲了这么多，我们今天的科学在线就进行到这里。

　　嘉宾：谢谢。