管束性城市设计的职能二元体系研究

1、引言

城市设计作为一个概念，有两个层面的含义：一是它作为一种思维理念的形态，贯穿于从总体规划到单体建筑设计的全过程，并针对城市三维空间的塑造进行研究，指导和影响各阶段的决策要素。这一形态的城市设计，受许多相关因素的影响，具备跨越众多学科和社会领域的思考维度，影响面极为广阔(图1)。二是它作为一种应用技术方法的形态，介于规划与建筑设计之间，已经构成一门相对独立的学科。这一形态的城市设计，以城市与建筑的三维空间为设计对象，编制相应的设计文件及图纸成果，表现出很强的现实性、针对性和可行性(图2)。

城市设计所涉及的要素大致有以下几个方面：①向何种组织负责；②由何种机构组织制定；③成果采用何种形式；④被赋予何种相关权限；⑤由何种部门执行；⑥由何种团体监督；⑦其变更与修改程序如何；⑧如何与城市规划与建筑设计两种工作进行职能界定与衔接；⑨在程序上是否成为必不可少的步骤。

辨析以上9个相关要素的异同，可将城市设计分为两类—管束性城市设计与开发性城市设计。管束性城市设计突出“管束性”的原则目标，是在控制性详细规划对城市资源进行分配的基础上建立起来的、塑造城市三维空间的根本性策略，是规划范围内所有建筑设计和开放空间设计应共同遵守的基本原则。管束性城市设计中具有决定性作用的组织主体必须是负责公共政策与事务、负责维护全局利益的政府及城市开发管理机构。而开发性城市设计则不具备“管束性”的职能，其主旨突出表现为“开发建议”，其设计成果不是各机构必须遵循的原则，亦不是惟一可执行的方案，而是多种可能性之一。

现阶段，国内大部分城市设计由管束性城市设计和开发性城市设计糅合而成。这种状况源于规划师没有明确管束性城市设计与开发性城市设计之间的关系，最终造成设计定位模糊、设计成果混乱。因此，规划师应对管束性城市设计的职能进行充分研究，以促进城市和区域经济、社会、环境各方面的高效发展。

2、管束性城市设计的职能

通过对比管束性城市设计所涉及的9个相关要素，分析管束性城市设计与开发性城市设计在“管束”范围、权限、方式上的差异，可明确管束性城市设计具有“开发管制”与“设计引导”两种职能(表1)。

2.1管束性城市设计的“开发管制”职能

管束性城市设计的“开发管制”职能的服务对象是政府职能部门及综合开发机构，其成果清晰、明确、严密，在与“设计引导”职能共同作用的过程中占主导地位。借鉴国外城市规划和城市设计过程中运用的理性规则，管束性城市设计的“开发管制”职能具体表现为建立明确的硬性指标体系或弹性指标体系。并且，这套指标体系中的各项要素，在不同地块、不同性质的区域中都有大相径庭的指标要求。

管束性城市设计“开发管制”职能的硬性指标体系是以具体、明确的指标，以“求同”的控制方法来细化和策动(作用于与反作用于)控制性详细规划的。现阶段的城市控制性详细规划对土地开发强度、公共配套设施，特别是城市特色的保护缺乏有效、有力的控制，因此，应充分发挥管束性城市设计的“开发管制”职能，以弥补控制性详细规划的控制不足，满足各方的利益要求。例如，笔者参与的舟山市临城市级行政中心及海洋文化广场城市设计项目，其设计的基础是控制性详细规划。随着城市的发展，控制性详细规划所制定的一系列控制指标是否符合场所特征，成为城市设计要关注的关键问题。并且控制性详细规划阶段的主要指标是二维范围内的，而同一组二维指标可以衍生出多种三维的空间形体。因此，为了反映完整的城市中心区和滨海的视觉特征，必须对区块空间整体形象进行控制，对建筑控制高度进行修正，将建筑控制高度由控制性详细规划要求的60　m变为100　m，以较大的建筑尺度与基地面对的大海相呼应。这是在控制性详细规划的基础上综合了各方面的利益要求，特别是适应了舟山这一滨海城市特色的结果。设计成果(特别是指标成果)在被政府职能部门认可后，将对这一区块的具体开发起决定性的指导作用(图3)。

管束性城市设计“开发管制”职能的弹性指标体系以弹性的、可纳入变量的、具有反馈机制的指标来细化和策动控制性详细规划。笔者曾在澳大利亚布里斯班工作，并对布里斯班的城市设计法规进行了调研。布里斯班政府在对中心区的高层建筑进行法规性控制时，将高层建筑分为基座与塔楼两类进行控制。对于有基座的高层建筑，为了保持街道的整体感和连续性，法规规定了最大的基座高度，且在水平方向上不允许基座有大的凹凸进退。而对于高层塔楼，运用正切矩形进行控制，这样，总建筑面积并非由规划部门确定具体数值，而是通过计算得出。对开发商而言，正切矩形的面积越小，所获得的总建筑面积越多，从而获取的利益越大；对建筑而言，要想获得较小面积的正切矩形，就要使平面紧缩，使突出物尽量减少，还要使平面趋向多方向。这样，弹性指标体系将开发商的利益与建筑的整体性联系到一起。只要顺应弹性指标的导向，规划成果就能同时顾全三方面：为建筑奠定整体的基础，保证开发商得到商业利益，使建筑师的设计才能得以体现(图4)。

社会在不断进步，经济在不断发展，因此管束性城市设计的编制要建立在对未来的预测之上。并且，管束性城市设计的成果，特别是“开发管制”成果必须被赋予相应的法律地位，以保证其严肃性。如美国的区划法是宪法规定的“管理权”名下的一种管理手段，由州政府下放到各级政府，其实施过程严密，效果显著；香港的法定分区计划大纲图由行政长官会同行政局审批通过，是香港城市规划体系中具有法律效力的规划文件；深圳市编制的法定图则是对规划区域内的土地使用做出详细控制规定，经批准后将成为有关该地区规划的“法定文件”。管束性城市设计“开发管制”职能的指标体系只有具备法律效力，才可以保障城市建设在其指导下健康、有序的发展。

2.2管束性城市设计的“设计引导”职能

在遵循“开发管制”的条例的基础上，管束性城市设计的“设计引导”职能是从美学原则、行为心理、历史传统与文脉、地方特色等各项设计条件出发，对单体建筑及城市空间环境的设计提出一系列软性指标，以塑造和保护城市公共空间的整体效果。管束性城市设计的“设计引导”职能主要包括以下设计要素：自然客体、历史文化、城市的平面形态与肌理、单体建筑形象与符号、建筑形态及其组合、开放空间的组织、交通系统的组织、生态绿化系统的组织。管束性城市设计的“设计引导”职能是具体进行城市空间的设计及控制，“是专门研究城市环境的可能形式”(凯文·林奇)。它在“开发管制”职能的基础上，在“定性、定量、定位”的基础上增加“定质”，通过对开发性城市设计的有效引导，避免城市发展过程中各方面的主观因素对城市空间环境建设造成的误导，在为上层政府机构提供城市发展评价标准的同时，也为设计工作提供依据，从而使城市发展控制机构为开发性城市设计或项目开发提供具体的评价原则。

笔者参与的舟山市临城新区控制性城市形态设计项目，是受舟山市建委委托，与澳大利亚HRP设计公司合作完成的。该项目所形成的一整套城市设计成果与总体设计理念，解释并深化了已编制文件(舟山市临城新区控制性详细规划由中国城市规划设计研究院编制完成)所包含的规划要求和标准，为形成下级城市设计提供了控制性依据。控制性纲要包括7项内容，即城市形态意象和结构、城市景观视廊、运行系统、环境、CBD、居住区设计导则及其它用地(图5)。这7项具体纲要以城市形态意象与结构为中心，在城市整体层面上通过景观视廊、运行系统、环境3项纲要进行控制，在城市区块层面上通过CBD设计纲要、居住区设计纲要、其它用地设计纲要进行控制。而这一系列的内容只是对下一步的开发过程起引导作用，要求开发行为做出应对。“设计引导”职能的作用是为城市管理者提供专业的评价依据，为下一层级的开发性城市设计或直接进入单体建筑设计提供设计原则和依据(图6)。