快速城市化下的深圳城市更新

深圳在不到30年的时间里，经历了若干次大移民、大起伏、大转折和大发展，由一个边陲小镇逐渐成为社会经济繁荣、具有较强综合实力的现代化特大城市，实现了城市建设的巨大飞跃。深圳作为快速城市化的典范，其城市发展具有独特性，当前深圳既处于经济快速发展期，同时也处于城市问题的高发期。有人说，深圳用10年时间建成了一座崭新的城市，又用5年时间将其建成一个难以改造的旧城。这个说法虽则偏激，却在某种程度上反映了目前深圳在城市更新中面临的任务之艰巨。
1 深圳城市发展的趋势与选择
1.1外部面临新的机遇与挑战
　　随着全国改革开放的全面深化，经济特区的政策优势逐渐普惠化。深圳应如何巩固和进一步拓展新的发展优势面临新的挑战。从国家区域发展布局战略来看，继珠三角、长三角、环渤海地区三大增长极相继诞生后，成渝经济区、长株潭城市群、武汉城市圈、北部湾经济区等多个经济区正迅速崛起，区域间、城市间的竞争愈演愈烈，严峻的外部环境也迫使深圳应尽快提高自身的综合实力，加强与香港之间合作互补关系，发挥更大的辐射和带动功能。
去年底，国家出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》（下文简称《纲要》），明确提出深圳作为 “国家综合配套改革试验区”、“全国经济中心城市”、“国家创新型城市”、“中国特色社会主义示范市”和“国际化城市”的战略定位，这既是对深圳以往城市建设的充分肯定，也对未来城市发展提出了更高的要求和期望。深圳的城市发展面临新的机遇和挑战。
1.2城市发展模式亟待转型
　　在快速城市化和工业化背景下，深圳早期粗放式的发展模式引发了一系列的城市问题：经济的快速增长，但产业结构层次依然较低；城市功能不尽完善，特区内外二元结构明显；人口总量过大，以低素质人口为主的外来人口带来了一系列的住房、治安、就业等问题；同时，土地和空间、资源、环境都极为有限，不断增长的发展潜能和需求与资源有限供给不足的矛盾日益突出，使我们清醒认识到：以粗放外延式土地换取资本和发展的模式已难以为继，深圳要实现新的发展跨越，必须改变以 “成本洼地”、生产要素的不断大量投入为基础的发展，转向以“战略性资源集中”，整合现有资源，提高利用效率为基础的发展模式。这不仅是深圳经济增长方式的转变，同时也是发展观与资源观的转变，如何在基础性资源紧约束的条件下实现城市的可持续发展是城市转型的核心问题。
1.3城市更新是解决城市问题实现城市发展目标的重要途径
　　城市更新，通过对城市空间资源的整合，实现城市土地的二次开发，达到产业结构调整优化，城市功能的协调发展，社会整体效益的提升。深圳作为了一个年轻的城市，面临的主要问题不是物质形态的老化，更多的是因快速城市化带来的功能性和结构性的衰退而引发的城市更新。据调查统计，全市当前需要进行城市更新的总用地面积超过200平方公里，涉及城中村、旧工业区、旧居住区、旧商住混合区等多种类型。
　　目前深圳的城市更新不仅肩负着解决市民的居住环境改善、城市面貌美化的使命，更是实现城市转型和持续发展的突破口，也是应对当前国际国内市场竞争日益激烈形势下的重要城市战略。
　　同时，《纲要》的及时出台也为深圳城市更新创造了契机，为深圳在研究和完善城市更新的体制机制方面先试先行提供了更加宽松的政策环境。在内外双重机遇的触动下，城市更新成为当前解决城市问题、实现城市发展目标的重要途径。 
2 深圳城市更新的实践与探索
　　深圳的城市更新伴随着深圳城市发展大致经历了三个阶段。
2.1第一阶段：城市更新的前奏（80年代初～90年底初）
　　从1980年深圳经济特区成立，依靠邻近香港，为口岸过往提供服务型商业和“外引内联”等形式建立“三来一补”工业，凭借港澳海外投资，交通运输、商业和房地产迅速崛起，罗湖口岸和南山蛇口地区建设加快，政府主要投资于道路和大型基础设施建设，大多是新地开发，基本不涉及城市更新，只有小部分村民自发性的小规模拆旧建新。
2.2第二阶段：城市更新的初期（90年代初～本世纪初）
　　进入90年代以后，深圳经济保持高速增长的势头，城市格局逐渐明显，土地价值攀升。由于大量外来务工的输入，使“廉租房”的需求旺盛，旧村股份公司和村民纷纷自建住宅出租，获取租金收益，“城中村”现象出现。
　　同时，随着城市空间结构的日益完善，以市场为动力的企业自发式更新正悄悄发展，八卦岭工业区、上步工业区一批地处城市边缘的工业区，凭借城市拓展的区位变化，依托原有工业逐步发展以服装、电子为特色的商贸区，呈现一片繁荣景象。政府也尝试引导局部地区的改造更新，但由于缺乏统筹规划，改造并未取得预想的效果。
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2.3第三阶段：城市更新的加速期（2004年至今）
　　进入21世纪后深圳城市发展进入稳定期，随着特区政策优势的消退，由于自身资源的条件有限，产业结构的不合理，以及不断增加的人口压力，市政府提出“二次创业”的口号，提出转变土地供需结构，开始着手进行以城中村改造和旧工业区升级改造为重点的城市更新。
2004年10月，市政府召开全市查处违法建筑暨城中村改造工作动员大会，拉开了新时期深圳城市更新工作的大幕。随后市政府出台了一系列相关政策法规，并设立市、区两级专职机构指导城市更新，使城市更新工作得到稳步和全面推进。城市更新已逐步由早期个体自发自觉改造向理性秩序的方向转变；由追逐个体利益向实现城市整体效益转变。
3 当前城市更新的问题与反思
3.1积重难返的土地问题
3.1.1土地流转造成土地遗留问题纷繁复杂
　　特区内外两次整体性的土地转性，在短时间内实现了土地国有化，但同时也遗留了大量土地性质不定，权属不明的问题，造成了土地权益不清，责权不公等现象。土地的征转，并没有实现农民的城市化，反而遗留了大量的土地灰色空间，随着城市的扩张发展，原有土地价值不断增长，原村民在利益驱动下，引发了群体性的大规模违建抢建现象。此外，由于城市管理的不到位，政策的不完善，也使违建行为有机可乘，不但没有遏制反倒多次大爆发，违法建筑泛滥成灾。
3.1.2以新增用地为前提的土地政策体系急待完善补充
　　深圳现有的旧区大多产权零散、功能混杂，在更新改造过程中，从规划功能和空间利用合理的角度出发，往往涉及更新地区功能的综合利用，原有土地的整合和功能置换，而目前在土地清理方面尚缺乏相关政策，造成大量旧区的更新改造难以实施推动。同时，现有的土地政策大多是针对新增用地开发的情况，对存量用地的出让方式、地价收支模式、土地回购、房屋拆迁等方面缺乏综合全面的研究，现有的政策体系有待进一步完善。
3.2市场强势驱动下的利益博弈
　　城市更新是城市资源的一次重新配置，也是城市众多阶层和社会群体的一次利益调整，城市更新是否真正可行关键取决于政府、开发商和原有业主间的利益平衡。但各方从自身角度出发，往往产生城市整体利益与局部利益、个体利益的矛盾；城市长远利益与短期经济利益的矛盾。
相对其它城市，深圳市场化运作成熟，原业主享受了因城市化带来的巨大的租金收益，是既得利益者，处于强势，且在城市更新中不断追求利益更大化，造成以城市公共利益为目标的改造成本增加。
　　国家《物权法》出台以后，一方面涉及个体物业征用更加敏感，“钉子户”现象日益突出；另一方面，由于目前对公共利益界限不清，在面对具体城市更新中的拆迁、补偿等利益问题时，政府难以进行理性判断和作为。
3.3政府在城市更新实施和管理中的缺位
3.3.1政府对市场干预手段有限，难以行之有效的控制引导
　　目前，深圳的城市更新项目多是依靠“自下而上”的方式，市场动力强劲，占据主动，大多数易于改造实施和经济利益可观的地区通过开发商实施了改造，而部分根据规划急待通过更新完善城市功能的旧区由于经济收益有限而难以推动，政府意愿和市场操作发生了错位，这种由市场带来的短期经济效益推动的城市更新，始终着眼在土地经济价值的再开发，难以实现城市更新的社会、环境、文化等方面的整体提升，可能给今后整体性的城市更新带来资源浪费和“二次更新”的危险。
3.3.2政府自主参与更新改造的机制尚待完善
　　城市更新作为一项系统工程，涉及国土、规划、发改、经贸等多个职能部门，在实际操作层面，政府自主参与城市更新的体制机制尚未建立完善；另外现有城市更新法规政策缺漏，对于更新改造的项目往往采用 “一事一议”、“一村一策”等个案操作的方式，容易滋生不公平的现象。
4 科学发展观指导下的城市更新思路
　　“科学发展观”从本质上说，就是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是促进经济社会和人的全面发展的发展观。深圳在面临空间有效供给不足的情况下，科学发展观的提出为深圳未来的发展提供了战略性机遇。深圳的城市更新也将积极探索更加规范化、科学化、理性化的发展思路和实施对策。
4.1明确以城市和谐发展为核心的更新目标
　　城市更新作为一项重要公共政策，必须坚持“以人为本”的原则，最大程度的推动社会整体的发展和进步。因而在城市更新过程中，政府必须树立正确的价值取向，把提升城市居住水平、完善城市功能为城市更新的基本出发点，在城市更新过程中，政府必须树立正确的价值取向，把提升城市居住水平、完善城市功能为城市更新的基本出发点；把实现经济增长和产业提升、社会结构优化、资源环境可持续作为城市更新的目标。
　　在整体目标引导下，根据城市发展的不同阶段制定科学、可操作的路径，探索全面改造、综合整治、功能置换等多种实施手段，提高城市更新的效率。
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4.2坚持以规划和计划相结合的实施机制
　　积极推动《深圳市城市更新总体规划》的编制工作，明确城市更新的主要内容、类型、时序、方向等核心问题，理性指导城市更新工作的有序开展，以“规划引导计划”，从全局视角来规划城市更新的诸项计划，避免顾此失彼；确立以近期及年度实施计划相结合的实施机制。根据《城市更新总体规划》的要求，制定城市更新近期计划及年度实施计划，实现“规划可导，计划可控”；完善城市更新项目预申报制度，拓展申报的范围，调动社会各团体的积极性，允许企业、社区及各区政府和相关部门提出的城市更新项目申请，由市城市更新领导小组综合平衡后，有步骤、分阶段推进城市更新。
4.3完善具有城市更新实操性的政策体系
　　城市更新将是今后深圳城市建设发展中的一项常态工作，因而需要进一步统筹完善相关政策，适时出台覆盖范围全面的《深圳市城市更新办法》，完善相应的实施细则；在条件成熟时推出《城市更新条例》，统筹规范城市更新的实际操作。
深入探索适应城市更新的土地政策，跳出现有土地政策的框框，依据土地管理“资源、资产、资本”的思路解决土地清理问题，确立以规划为统筹的基本框架；拆迁问题一直是城市更新工作推进的关键问题。在市场化运作条件下，坚持城市公共利益的地位不妥协；为了实现利益再分配的公平合理，应积极鼓励原有业主的参与，探索存量土地协议出让的方式；研究相应的土地利益分配方式。
　　推进在公共财政、社会保障、产业扶持等方面的配套政策和措施，形成有力、通畅的配套政策体系，使社会各群体、政府各部门形成合力，推动城市更新的开展。
4.4探索以城市更新单元为载体的操作路径
　　积极开展城市更新单元的规划及实施策略研究。在规划层面，以城市更新单元为规划载体，有效落实与衔接城市更新总体规划和法定图则等上层次规划要求，完善城市功能，促进产业升级，实现城市整体功能结构的提升；在操作层面，以城市更新单元作为政策管理的平台，设定更新的原则和条件，建立更新改造中的利益协调机制，创造公平公开的市场竞争环境，指导各改造主体的责任和利益分配，规范市场运作的基本框架。逐渐强化以城市更新单元为研究基础的相关政策的法律约束力，有效实现政府对城市更新的导控和管理。
4.5构建以理性科学为原则的更新评价体系
　　建立三个层次科学全面的城市更新评估体系：一是对更新改造的指标评估，从物质空间、社会、经济、文化、环境等各方面建立综合的评价标准，减少管理者的主观偏好，实现城市更新对象、规模和时序的合理化；二是对更新改造项目的风险评估，从保障公共利益的角度建立财政收支与项目风险评估预测机制，确保更新投资效率，同时，展开长远概念上的综合效益的可行性分析，避免短期倾向和片面追求的经济效益带来的社会环境的负面影响；三是对更新改造实施后的考核评估，保证和巩固城市更新的成果，实现城市整体效益的连续性和持久性，同时也为不断提升城市更新的效率提供检讨和调校的基础。