城市旧村改造问题探析

【内容提要】随着我国城市化建设步伐的加快，城市城郊农村旧村改造所带来的问题日益凸现，因旧村改造涉及城市多方面的问题，给城市房地产市场及城市发展规划带来不可估量的影响，已成为政府十分棘手的问题，本文基于该前提，在分析城市旧村改造相关问题的基础上，在以法律解决途径方面提出若干参考性意见。

【关键词】旧村改造　城市旧村改造　野楼盘

一、城市旧村改造的基本概念

（一）城市老城区改造、农村旧村改造与城市旧村改造的区别
　　城市老城区改造亦称为旧城改造，旧城改造是指改造区域占地原本就属于城市国有土地，涉及改造区域的建筑物都是或绝大多数属于拥有产权证书的个人或单位享有，改造拆迁由政府统一协调处理，对涉及建筑物予以评估补偿，按计划实行回迁或另行安置，改造区域按政府统一规划重新建设布置的一种旧城改造方式，即新城区取代老城区进行改造建设的一种方式。农村旧村改造是指改造区域占地原本就属于农村集体土地，按自然条件和经济条件在有关政府部门的指导下对村民集体居住房屋、配套设施等按预定规划进行改造新建以提升居住条件和生活条件的一种方式。农村旧村改造涉及的方面要比城市旧城改造小的多。而城市旧村改造与城市旧城改造、农村旧村改造均存在重大差异，相比之下要复杂的多。

（二）城市旧村改造的基本概念
　　本人认为，城市旧村改造首先具备如下两个条件：其一是涉及改造区域已经属于城区或者将来在短时期内必然成为城区，属于城市的规划区域；其二是涉及改造的区域虽然属于城市规划区，但是土地性质尚未发生变化，国家尚未征用变更为国有土地，仍然归属于该区域村民集体所有，国家没有基于所有权支配该区域土地的权利。
基于城市旧村改造的上述两个条件，本人认为，现阶段城市旧村改造合法概念可以论述为城市旧村改造区域土地所有者根据城市规划依法定程序实现所辖区域改造的行为。

二、城市旧村改造违规开发建设的原动力

　　基于城市旧村改造的上述特点，城市旧村改造始终突现着土地规划与土地权属的不一致带来的一系列矛盾。面临众多的城市旧村改造区域，基于政府财力的限制，目前基本不能实现城市旧村改造区域土地的征用，故在一定时期内政府不能统一实现城市旧村改造。随着城市房地产市场持续升温，城市旧村改造满足本集体需要的同时，旧村改造土地所有者及房地产投资商也敢于冒风险投入大批资金持续进行旧村开发并将建成房屋非法销售而获取利益，即而带动相关经济产业的发展而获得更大的利益。故本人认为利益驱动是城市旧村改造违规开发建设的一关键原动力。

三、违规城市旧村改造存在的实际问题

　　违规城市旧村改造即指违反政府城市规划方案和设计所进行的非法城市旧村改造，违规城市旧村改造所建设楼盘被俗称为野楼盘。违规城市旧村改造存在的实际问题主要表现在以下几个方面：

（一）背离城市整体规划，乱开发建设
基于城市旧村改造区域土地所有权与城市土地建设规划的矛盾，城市旧村改造与城市建设规划在一定程度上存在严重不一致的情况，在城市建设规划滞后的城市，这种情况尤其严重，城市旧村改造区域背离城市整体规划，乱开发建设，严重影响了城市的整体建设思路和城市形象，必然会带来一系列的后患，造成的经济损失是不可避免的。

（二）无规则建设影响大型项目规划
城市旧村改造区域无规则的开发建设，使得政府对该城市旧村区域土地利用失控，政府拟建的重大项目可能受到严重影响，由于规划区内土地规划被打乱，可能影响政府涉及大型项目的招商，严重影响到城市的整体布局和可持续性发展，如果对非法的城市旧村改造区域进行拆除则必然带来极大的财产损失。

（三）拆除违规改造楼盘引发各种社会问题
因前述原因将违规城市旧村改造楼盘拆除，在造成巨大社会财富浪费的同时必然引发各种社会问题，原城市旧村改造区域的原始住户如何进行补偿？违法购买该城市旧村改造区域房屋的人员是否进行补偿及由谁给予补偿？失去住房的大量人员将如何安置？……到时处理起来将会非常棘手。

四、政府对违规城市旧村改造所采取措施及效果

（一）户籍改革和社区化推进
　　将城市旧村改造区域农村农民户口改为城市居民户口，以便从户籍上与城市居民实现同一，以加强人员管理；将城市旧村改造区域农村村民委员会改为社区居民委员会以强化行政管理；以此两个方面来加强对涉及城市旧村改造区域的管理力度，设定其改造的范围仅限于在规定的范围内满足本集体成员的需求，防止其违规大规模旧村改造。但是，这种方式在实践中难以凑效，鉴于城市房地产所蕴藏的巨大市场诱惑力，基于城市旧村改造区域土地不属于国家所有，该区域土地所有者和投资商违规开发的高亢热忱是难以阻止的。

（二）联合执法检查、查封非法售楼处
　　面对违规的城市旧村改造，政府通常组织有关部门采 取联合执法检查、查封非法售楼处的方式来遏制违规的城市旧村改造。但这种方式往往是检查的时候非常配合，检查完后照常开发建设，查封的售楼处在检查人员走后又堂而皇之的开门营业，而更有甚者，检查人员还经常遇到大批村民的围攻，导致执法检查、查封不了了之，无果而终。

（三）杀一儆百，强行拆除建成或在建楼盘
　　对于顶风而上的违规城市旧村改造，政府组织大批执法人员对涉及的某一违规建成或在建改造楼盘采取强行拆除措施，以起到杀一儆百的效果，遏制违规城市旧村改造。但是，时间一长，被拆除的楼盘又建了起来，而且又有新的楼盘不断的开工建设，而政府执法人员强制拆房也是冒着随时有可能与村民发生暴力冲突的前提下进行的，在实践中大量开拆已建楼盘的情况尚不多见。

（四）舆论宣传，扼住购买群体
　　鉴于违规城市旧村改造所建楼盘在集体内部往往采用分配制度，主要靠对外销售给其他购买群体获利，政府部门在购买群体中进行舆论宣传，扼住购买群体，以打击违规进行城市旧村改造。但是在违规城市旧村改造所建野楼盘的低价销售吸引下，仍然有络绎不绝的野楼盘购买者，舆论宣传实是难以凑效。

五、解决城市旧村改造问题所应考虑的基本原则
　　本人认为，解决城市旧村改造问题应考虑以下基本原则：

（一）预先处理原则
　　政府虽不能在短时间内拿出巨款或找到资金统一征用城市旧村改造区域，统一实现城市旧村区域的改造，但可以做到预先规划，可以将预先规划好的文件发放给各城市旧村改造区域土地所有者，可以预先指导其如何进行旧村改造，以控制全局，从而能够有效避免拆除而造成的建设资源浪费。