日本公共住宅供给政策及其启示

日本的住宅供给中，使用政府资金建造的“公共住宅”占有相当大的比重。从二战结束后到1996年3月的半个世纪中，日本共建造住宅约5115万套，其中公共住宅占45.7%。政府提供公共住宅的主要方式有三种，分别是通过“住宅金融公库”向建造或购买住宅的个人提供长期低息贷款；地方政府在中央政府的补贴支持下建设廉租住房；中央政府设立“日本住宅公团”为大城市的工薪阶层提供住宅及宅基地。本文将对这三种方式进行介绍，并引出对我国住宅政策的若干思考。

　　住宅金融公库

　　住宅金融公库设立于1950年。其设立的基本背景，是日本战后面临的住宅严重短缺局面。二战结束时，日本的住宅短缺高达420万户。虽然政府采取了建造简易住宅等应急措施，但随着经济的恢复，建设永久性住宅开始被提上议事日程。针对当时一般家庭普遍缺乏建造或购买住宅所需资金的情况，政府决定设立住宅金融公库，面向准备建造或购买住宅的家庭提供长期低息贷款。

　　住宅金融公库(以下简称“公库”)的性质属于政府全额出资的政策性金融机构。目前，公库用于贷款的资金主要来源于向政府财政投融资的借款和已经回收的贷款。每年政府在财政投融资计划中决定当年的贷款额和预定贷款户数。由于公库以低于财政投融资借款的利率进行贷款，中央财政还为公库提供相当于利率差额的补助金。在公库成立初期，每年提供的贷款为8万套住宅左右，随后规模发展很快，1970年时达到年25万套，高峰的1994年达到了95万套左右，近年来保持在50万套左右的规模。到2001年年末为止，利用公库贷款建造的住宅总数已达到1890万套。

　　公库的贷款对象主要包括以下4类：一是建造或购置私有住宅的个人，二是建造租赁用住宅的个人(或法人)以及地方住宅供给公社，三是建造出售用住宅的地方住宅供给公社或民间开发商，四是从事旧城改造的企业等。其中以第一类为主要的业务内容，从到2001年年末为止的贷款实绩来看，这一类贷款在贷款总额中占84%，在住宅套数中占75%。

　　从公库对个人申请贷款的审查标准来看，公库的目标客户群主要是中等收入阶层。公库要求申请贷款者的月收入应在月还款额的5倍以上。公库可为购房者提供占房款总额60%的贷款。贷款的偿还期最长可达35年，借款人可选择等额本息分期还款方式或等额本金分期还款方式。

　　在贷款利率的设定方面，日本政府于1996年为加强公库的政策性引导作用而制定了相关的优惠政策，对适应人口老龄化需求的、符合无障碍设计要求的住宅和节能住宅等实行优惠利率。自2000年度开始，又增加了对耐久性符合一定标准的住宅的利率优惠，以及在住房价格昂贵的大城市地区对首次购建住房者提供利率优惠。另外，所有优惠条件仅限于贷款后的前10年，以及住宅建筑面积在175平方米以下者。接受贷款者前一年的收入如果超过1200万日元，也不能享受利率优惠。

　　公营住宅

　　日本于1951年制定了《公营住宅法》。该法的第一条开宗明义地指出：“本法的目的是，通过中央与地方政府的合作，建设可满足健康文明生活要求的住宅，并以低廉的租金提供给居住困难的低收入者，从而促进国民生活的安定和社会福祉的增进”。根据日本政府相关人士的解释，该法是以日本宪法第二十五条为依据的。宪法第二十五条规定，“所有国民都有过上健康的、文明的最低限度生活的权利”，“国家必须在生活的各个领域，努力增进社会福祉、社会保障以及公共卫生的改善”。也就是说，公营住宅是政府在居住生活领域保障公民基本生存权利的手段。

　　在具体操作方式上，公营住宅是以地方政府(分都道府县与市町村两级)作为提供主体，“中央与地方的合作”体现在中央政府对地方政府提供资金补贴上。补贴分为两种，一种是对建设或收购费用的补贴，一种是对房租差额(承租方标准负担额与市场租金水平之间的差额)的补贴。

　　公营住宅对承租人有明确的收入上限规定，其对象群体是收入水平处于最低的25%的阶层。公营住宅的房租是根据拟承租者每年申报的收入以及公营住宅所处的位置、面积、建成年限以及其他条件决定的。公营住宅一般采用抽签方式在符合条件的申请者中选取入住者，但对于住宅贫困度特别高者、收入低的老人家庭、母子家庭、残疾人家庭等给予特别照顾。

　　另外，为了对低收入阶层中的特困阶层加以特别对待，《公营住宅法》中还规定了“第一种公营住宅”和“第二种公营住宅”的区分。第二种公营住宅面向特困阶层，租金更为低廉，在房屋的面积、结构、材料等方面也相应地降低标准。如第一种公营住宅的三居室标准面积为70平方米，第二种公营住宅的三居室标准面积为66.7平方米。中央政府对地方政府的补贴标准也有所区别，对第一种公营住宅的补贴标准为二分之一，对第二种公营住宅的补贴标准为三分之二。

　　对于入住之后收入水平超过上限标准的承租人，公营住宅法规定其必须在三年之内搬出公营住宅，在搬出之前对其租金水平按规定进行上调，以体现公营住宅的政策目标。

　　自《公营住宅法》颁布实施以来，日本不间断地进行了公营住宅的建设。特别是在农村劳动力大量涌入城市的经济高速增长时期，公营住宅的建设规模也达到高峰，最多时达到每年10万套以上。到2000年底为止，日本共建造了217万套公营住宅，为缓解低收入群体的住房难问题发挥了巨大的作用。近年来，公营住宅的建造数保持在每年3万套左右，且其中的3/4为改建。

　　日本住宅公团成立于１９５５年。当时，日本的住宅绝对不足仍很严重，总量缺少２７０万套。当时的鸠山内阁把住宅对策作为政府的重要任务，制定了以１９５５年为起始年的住宅建设十年规划。日本住宅公团（以下简称“公团”）就是在这样的背景下，根据１９５５年７月颁布的《日本住宅公团法》而成立的。

　　当时日本政府对于设立公团的必要性，主要有以下几点考虑