美国的公共住宅政策及启示

美国是一个市场经济高度发达的国家，国家对经济的直接干预少，在住房问题上也不例外。联邦政府主要解决低收入者的公共住宅问题，正如1904年美国联邦住宅署长苏哈尔所说：“住宅建设主要是民间部门的工作，政府的作用是拾遗补缺，对民间部门无力独立完成的领域进行支援，并在金融方面给予民间住宅提供便利。”

　　一 发展过程

　　其发展经历了如下三个阶段： 

　　1.起步阶段（30-50年代） 
　　美国的公共住宅建设始于1937年。当时社会各阶层对公共住宅的性质和建设规模存在不同的认识，真正认识到解决城市低收入者住宅问题迫切性的人并不多。1948年杜鲁门当选总统后，向国会提出了大规模的一揽子住宅方案，标志着联邦政府干预住宅的起步。1949年夏季通过的《住宅法》，正式确定使所有家庭得到质量优良的住宅和舒适的生活环境是国家的目标，同时确认了退伍军人管理局、联邦住宅管理局和联邦全国抵押协会为促进住宅建设的机构。1954年的住宅法则要求地方政府在有资格取得联邦对兴建公共住宅的帮助之前，必须先得制定处理贫民窟和社区发展的可行性计划。 

　　2.发展阶段（60-70年代） 
　　60年代是联邦政府公共住宅政策的创新文明，其原因在于肯尼迪奉行恺恩斯主义，认为振兴美国经济要实行刺激总需求的政策，而政府资助兴建公共住宅是刺激总需求的一个有力手段。1961年通过的《国民住房法案》对私人建房者提供大大低于普通抵押贷款利率的资金，鼓励私人建设者从事低收入家庭公寓住宅的大规模兴建和维修，但同时规定建设是非盈利赞助者及民间社团和组织，年收益率以6％为限，导致原定1年完成的目标实际拖延了5年。约翰逊延续了肯尼迪的公共住宅政策，并将之与向贫穷开战及建立伟大社会等计划相衔接。1965年约翰逊政府通过了“房租补助计划”，为建造联邦支持的公共住宅提供了补充手段。但该计划在实施过程中遇到很大阻碍，如国会从1965年--1968年应为该计划拨款1.5亿美元，但实际只拨款4200万美元，1967年则分文未给。为此联邦住宅管理局被迫对该计划做出补充规定（对一个家庭的补助不能超过公寓市价租金的70％）。这样一来，使得该计划加重了许多住在高层建筑层的低收入家庭的经济负担。 

　　尼克松执政期间，公共住宅政策的重点放在公寓出租计划上。这个办法是允许低收入家庭自己选择他们愿住的公寓，而不是强迫他们搬到集中兴建的公共住宅中去，因而充分利用了现在住房。 卡特政府则于1977年通过了住宅和社区发展的混合法，强调鼓励复兴处于衰退状态的老城市，使其经济得以发展，重点是为美国东北和中西部地区的老工业城市的复兴提供资金（参议院的文本则有“额外贷款”的条款，用于40年代以来大规模集中性公共住宅的修复）。

　　3.改革调整（80年代以来） 
　　由于美国的低收入家庭占家庭总数的18％，每年的住房和租金补贴都超过100亿美元，^加之70年代末美国经济的下滑，大大加重了美国联邦政府的经济负担，使得里根政府不得不减少联邦政府在公共住宅问题上的投入，将有关权力交给州和地方政府，强调个人主动性并向困难户提供租金支付凭单，使他们到市场上自己寻找住房。为此，里根于1981年成立了一个由30人组成的住房问题研究委员会，并由该机构提出一个报告，逐步停止对住房建筑的补贴。接着众议院通过了一项住房补助计划，将1988年财政年度236亿美元的住房补贴预算削减25％，削减下来的资金仍用于房租和公共住宅补贴。但其实质是联邦政府放慢了对低收入家庭住宅补助的步伐，导致美国低收入家庭住房状况全面恶化。1983年在对66个城市的住房调查中发现，有50个城市的住房援助不断上升，而联邦援助在减少。与此同时，滞胀和高额财政赤字使得里根的反对党在中期选举中控制了国会，也使得根的住房政策受到了严重挑战。 

　　1992年克林顿上台后，积极推进国内改革，其目标是：大幅度削减财政赤字，实现经济的持续稳定增长：提高经济国际竞争力：改善中下层人民的处境，实现社会公平。在克林顿执政的八年间，美国经济强劲发展，居民收入稳步增加，而人口增长缓慢，使得对住宅（包括公共住宅）的需求减少。

　　二、美国公共住宅政策的特点 

　　1.房源的多样化

　　美国公共住宅的来源很多，概括起来主要有以下4种： 

　　从30年代开始，联邦住宅管理局就利用贷款和补助金补助地方营建公共住宅，供应低收入家庭。地方政府获得建造、拥有和经营公共住宅的权利。到1982年，此类公共住宅约占住宅总量的1％，联邦住宅管理局拥有其中的130万套。 

　　从70年代开始，美国政府减少了直接建房的做法，转而支持私人机构开发建设低收入家庭住宅。对于房地产企业按政府兴建、经营低收入住宅，政府减免有关税费，提供贴息贷款，提供低价公有土地，用以降低成本。1986年，联邦减免税和优惠待遇规定，在为低收入家庭建房后的10年内可享受其住房建造成本70％的减免税。同时政论提供低息贷款，鼓励公房承租者修复现有公房，在房屋改建翻新并偿还政府贷款后，参与旧公房改建的原住户可作为一整体共享改建后房屋的所有权。这样，原归政府所有的公房就变为集体所有的公房。 

　　联邦政府通过放宽某些区域的住宅容积率、建筑密度的规划控制，要求房地产企业为低收入家庭提供一定比例的低于市价的住房（这个比例一般为10％－35％）。它首先在推广到美国各地。 

　　另外，近年来美国经济的迅猛发展，居民收入增多，越来越多的富裕居民搬进了高级豪华的住宅，他们原来的住房就由较富裕的人租用或购买。而这些较富裕者原有的住宅又成为了低收入家庭租住或购买的目标，如此一环接一环形成一根淘汰式的链条。这种淘汰制本身不能使低收入居民的居住条件改善。 

　　2.控租与补贴

　　控租是通过立法对公共住宅的秀金加以限制。美国的控租主要是由地以立法的形式做出规定，并通过投票方法进行表决。如多数票认为租金太高时，地方议会倾向于控租，尤其在通货膨胀时期，住房消费作为从属于地方政府控制的重要消费领域更加显得地位突出，控租也就受到关注。在控租政策作用下，美国公共住宅的租金长期以来只占低收入家庭收入的25％，其绝对数额比最低市价租金还低20％。但随着限租法规的作废，目前公共住宅的房租已占低收入家庭收入的30%。 

　　美国对低收入家庭的住宅补贴先后经历了以下4种形式：
　　（1）砖头补贴。它于1965年开始实施，由联邦政府直接拨款补贴给建房者，补贴额为租户收入的25％与市价租金的差额。
　　（2）房东补贴。尼克松时期，联邦政府向房东提供补贴，补贴额为市价租金与贫穷家庭收入一定比例的差额。
　　（3）住房券。它于1975年在4个城市实施，现在几乎遍及美国每个城市。这种住房券是政府发给低收领取住房补贴的凭证。持券人可根据自己的职业特点，自由选择居住地，只需缴纳不超过自己收入30％的房租，不足部分由政府负责支付。住房券只能用来支付房租，个人不能以住房券向政府兑取现金。这种补贴方式使受补贴者有选择住宅的余地同时也提高了人口的流动性。
　　（4）现金补贴。里根上台后，联邦政府对低收入家庭直接提供现金补贴，补贴额为市价租金的70％。 

　　3.鼓励低收入家庭购房

　　联邦政府鼓励居民家庭包括低收入家庭拥有自己的住宅。为此，联邦政府提供以下两种优惠政策：
　　（1）税收减免。
　　联邦政府对第一次购房者实行个人所得税减免，即第一次购房支出（包括首期付款及每年抵押贷款偿还额）可以首期付款及每年抵押贷款偿还额）可以从个人所得税的税基中扣除。地方政府对第一次购房者减免不动产税若干年。

　　（2）抵押贷款。
　　美国拥有世界上最为发达、完整的房地产金融体系。金融机构对第一次购房者提供低息贷款或抵押贷款担保。联邦住宅管理局对住宅贷款进行担保，最高担保额为9.7万美元（美国中等水平的住宅售价为7-10万美元）。购房者向联邦住宅管理局支付相当于担保额3.8％的手续费。购房者经过担保后，首期付款只需集价的5％，贷款可达房价的80％-96％，还款期达20-30年，利率一般只有6％-8％，低于其他长期贷款利率。 

　　4.防止贫民窟的出现
　　
　　美国政府在实施公共住宅政策的过程中发现，在某一个地区兴建公共住宅只能在一定程度上改善低收入者的居住条件，而不能从根本上使该地区发展滞后问题得到彻底解决，为此必须进行综合治理。在1996年的住房法中，联邦政府提出了“样板城市”计划，试图对住房及城市化所带来的一系列问题从教育、就业、保障、娱乐、治安、社区服务等多方面同时努力，进行系统整治，克服过去各自为政的分散状态。60年末美国150个城市居民骚乱及80年代洛杉矶黑人暴动，更加坚定了美国政府推行这一计划的决心。但尽管如此，美国贫富差距（包括住房）有进一步扩大的趋势，目前住在贫民窟的人占全国总人口的8％。