“城中村”公共物品供求问题研究

一、城乡接合部农村社区公共物品外溢性问题

　　(一)城乡接合部农村社区公共物品的需求与供给

　　地处城市郊区城乡接合部的农村社区，村民出于自身生存、生活或发展的需要，往往会 产生使用一些公共设施的需求，如村镇道路、自来水管网、排(污、雨)水管网、路灯、废弃 物处理设备等。这些能够方便生活并提高生存质量的公用设施，其性质在一定程度上具有消 费方面的非排他性和非竞争性，即一个人对公用设施的使用并不会减少其他人对这种设施的 使用，要排除任何人使用一种公用设施要花费很大的成本，因此属于公共物品或准公共物品 。公共物品的这些性质，决定了在市场机制下私人非但不愿提供公共物品，反而因能从免费 使用中获益受到了避免付费的激励。经济学理论告诉我们，政府在解决公共物品所产生的问 题方面有着重要优势，它们有强制公民为公共物品付费的权力，可以通过征税等手段强制公 民为增加公共物品供给付费。目前，京郊城乡接合部农村社区公用设施一类公共物品的供给 主体不是市或区政府，而是乡政府或村集体，由他们负责了解村民对公共物品的需求，为满 足村民需求做出必要的规划和安排；大部分用于供给公用设施的支出，均由乡财政或村集体 支付。出自乡财政的支出，其来源基本上不是上级财政的转移支付，而主要来源于上缴乡村 两级企业税收的部分返还。据调查，北京市海淀区城乡接合部地区农村乡镇财政预算内收入 ，除了像专项支农资金一类属于专款专用性质的专项拨款以外，主要是由上级财政返还的乡 镇上缴乡村两级企业税收的一部分，其比例为22％。而用于向农村社区供给公用设施或提供 公共服务的部分费用，在所谓“城市维护费”项目的名义下从乡镇财政预算内支出中列支， 其比例约占乡财政预算内支出的10％左右。除了财政渠道之外，京郊城乡接合部农村社区公 共物品供给的另一个筹资渠道是村集体经济组织，由村集体出资兴建及维护村内道路和垃圾 站等公用设施。例如，地处城乡接合部的北京市海淀区东升乡农村社区，1999－2001年间平 均每年用于城市维护(这实际上是一种以公共服务为主的公共物品)的费用支出约为1500万元 左右，其中涉及市政建设、街巷清扫、垃圾清运、站点保洁、自建自管厕所清掏清运、街巷 道路修缮维护、环境监查监测、环卫设施维修、绿化改造维护、排洪防汛和居民区保洁绿化 等项内容；经费使用列支项目分为四大类：园林绿化；公共环境卫生；公共设施；其它公用 事业。在这项城市维护费用支出中，由乡财政支付的约占1／3，其余则由各村农民集体付费 。

　　集体经济实力强、乡村两级集体企业经营效益好的农村社区，所能供给的公共物品数量 多一些，质量好一些，标准高一些；反之亦反。而对于城乡接合部农村社区公共物品产生需 求的，则不仅是居住在社区内的本地农民，还有因城市发展而迁来居住的城市居民，以及在 此租房居住的外来人口。一般来讲，主要由城乡接合部农民集体出资供给的公共物品，在数 量和质量方面基本上能满足当地农民的需求，但从城市的角度来看，依照城市发展和外来人 口增长的趋势，在数量方面，显然是供不应求的，在质量方面，也是难于达到城市要求的标 准的。

　　(二)京郊城乡接合部农村社区公共物品的外溢性问题

　　如上所述，在京郊城乡接合部地区，对村镇道路、路灯和雨水、污水排泄系统等公共物 品产生需求或需要使用的，不仅有久居此地的本地农民、就地农转居人员，还有因城市发展 迁居此地的城市居民，以及外来人口。因此，原本只应满足本地农民需求、由他们集体出资 供给的公共物品，还得用来满足在此社区空间内生活的城市居民和外来人口的需求。当城乡 接合部农村乡镇或村集体出资供给的公共物品被城市居民和外来人口使用时，将会对城乡接 合部当地农民私人利益产生以下影响：(1)由于乡村集体为供给公共物品出资来源于从农民 集体经营收入中所扣除的提留，将减少农民可支配纯收入，进而降低他们的购买力和消费水 平，不利于扩大内需和拉动经济增长；(2)当道路、自来水、公用厕所和电力设施等城乡接 合部农村公共物品被城市居民或外来人口使用，势必得增加公共物品的管理成本，例如增设 收费设施和管理人员；(3)原本应由城乡接合部当地农民享用的农村公共物品，如乡村内道 路、环境保护设施和公共卫生设施等，一旦被城市居民和外来人口使用，因其承载能力有限 ，使用负荷的加大势必影响其使用寿命和服务质量，进而影响到城乡接合部农民的生活质量 。而要想将这些外迁城市居民和外来人口排除在使用者之外(阻止他们使用)，防止他们“蹭 车”(或称“白搭车”，free－rider)，成本是很高的。这就是城乡接合部农村社区公共物 品的外溢或外部性问题，也就是说，主要由当地农民自身出资提供的城乡接合部农村社区的 公共物品使他人或社会受益，而受益者又无须花费代价。另一方面，如果将世界贸易组织处 理成员国待遇的基本原则之一的非歧视性原则引申用来考虑政府在公共物品方面给予城市居 民和郊区农民的待遇问题，那么城乡接合部农村社区的农民，作为国家公民、城郊市民(农 村户口)和纳税人，本来也应和城镇户口的城市居民一样，享受到市、区(县)政府利用公共 财政支出供给的公共物品——公用基础设施，以及供给的公共服务，如环境卫生。但是，无 论是在人民公社时期，还是在农民集体承包经营的今天，京郊城乡接合部农村社区公共物品 供给所需的物质成本，实际上都是在向农户分配收入之前直接从各个基本核算单位扣除，单 个农民并不知道自己分摊负担的公共物品物质成本为多少。为兴建和维护农村社区公共物品 而分摊物质成本，减少了对农民的收入分配(在实行家庭联产承包制的农村，农村社区公共 产品制度外筹资的直接承担对象由集体为主转向以农户为主；在实行农村集体承包经营的京 郊城乡接合部，农村社区公共产品制度外筹资的直接承担对象依然是乡村集体经济组织本身 )。这样，市、区政府非但没有向城乡接合部农村社区供给公用基础设施一类公共物品，反 而原本由农民集体出资兴修和维护的农村社区公用基础设施却要为全社会所享用。从这个意 义上讲，这种制度安排已侵蚀了当地农民的私人利益，加重了农民的负担，是有失公允的。

　　由于现行城乡接合部农村社区公共产品供给机制存在着农民集体供给的农村社区公共物 品收益外溢或外部性问题，因此，一方面，作为城乡接合部农村社区公共物品现行供给者的 农民集体缺乏增加公共物品供给数量和提高供给质量的积极性，另一方面，因农民集体财力 和能力有限，所供给的公共物品难以达到城市对公共物品所要求的数量和质量标准。一旦城 乡接合部农村城市化了，区县以上政府往往还得出资改建、改造或扩建城乡接合部地区的公 用设施，以求它们与城市发展对公共物品的数量及质量需求相适应，在这一过程中势必会出 现因重建城乡接合部公用基础设施而毁掉农民集体出资兴建的公用基础设施所造成的浪费。

　　二、与农村城市化相适应的都市城乡接合部公共物品供给机制

　　(一)什么是有利于农村城市化的都市城乡接合部公共物品供给机制

　　按照都市实现现代化的基本要求，一座城市郊区农村的城市化速度和水平是关键的制约 性因素。从城市郊区农村城市化的实践来看，既存在着因城市发展的需要征占农地而以区县 以上政府为主体自城向乡、由内而外推动的郊区农村城市化，也存在着以农民为主体出于利 益驱动发展非农产业和改善生存质量的要求而由农村向城镇演进的农村城镇化。在都市郊区 的农村城市化进程中，如果这两种不同主体、不同动力驱动的农村城市化行为彼此脱节，各 自孤立地进行，则可能有如下结果：或者是政府被动地听凭城郊农民靠内在动力和自身力量 主动地把农村变成城市(城镇)，那么整个城市实现现代化的速度、水平和质量势必会因农民 自身财力的有限以及农民集体供给公共物品收益的外溢对农民内在动力的抑制受到负面影响 或牵制，而且城郊农民自发、自由的城镇化容易与城市的整体发展规划发生矛盾；或者是政 府主动地依靠行政强制力和包括商业目的的房地产开发在内的城市建设来使农村变为城市， 那么虽然城市化的速度可能会较快，但成本或代价可能也会很高，区县以上政府意志与农民 利益之间的关系(矛盾与冲突)也不容易协调。因此，一座城市，特别是沿海发达地区的都市 或大城市，要想加快城市现代化的进程，要想使城市现代化与农村现代化能够有机地融合在 一起，应该主动地诱导和规范郊区农村的城市(城镇)化；在尊重和充分调动农民自发实现城 市(城镇)化的积极性的基础上，通过财政支持和必要的行政干预，包括清除阻碍城市化进程 的制度障碍来把郊区农村农民自发的城镇化和城市政府由里向外推动的农村城市化整合起来 ，使之有序和可持续发展。具体来讲，应该建立这样一种“公导民办”的城郊城乡接合部公 共物品供给机制，即按照“把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务 之中”作为核心理念的“新公共管理”理论，将公共物品的供给功能与生产功能相分离，由 区县以上政府作为城郊农村城市化的主导和公共物品的供给主体，政府在考虑为城市发展服 务的包括公用基础设施建设在内的公共物品供给时，应超前将郊区城乡接合部农村公共物品 供给整体包容在内，而将公共物品的生产功能转交包括私人部门在内的其它社会组织承担。 这种“公导民办”的公共物品供给机制，既能够在政府的主导下有效地解决因“蹭车”—— 市场失灵而引起的纯公共物品供给不足的问题，又能够在政府主导下充分利用市场经济规律 来调动社会力量的积极性，有效地生产城乡接合部国民所需的“准公共物品”及公共服务， 使政府主导的农村城市化和农民自发的农村城镇化有机、有序地整合起来，避免或消除政府 和农民各自孤立、单方面推动的城市(城镇)化所带来的负面影响，降低城市现代化和农村城 市化的成本，减少因不必要的公用基础设施重复建设所造成的浪费。

　　(二)有利于农村城市化的城乡接合部公共物品供给机制是如何建立和运行的

　　在认定“公导民办”的公共物品供给机制是有利于城郊城乡接合部农村城市化的之后， 就得考虑如何建立这种机制以及这种机制如何运行的问题。

　　在建立“公导民办”的城乡接合部公共物品供给机制方面，既然是“公导”，那么在同 时都可以成为推动城乡接合部农村城市化主体的政府与农民集体之间，区县以上政府的地位 和作用应该更为重要，应该是主导。更进一步讲，在同时存在的由区县以上政府为主体推动 的农村城市化和以农民为主体推进的农村城镇化之中，前者应该为主，应该主导、控制、包 容和利用由后者自发、自主推进的农村城镇化。具体到城乡接合部农村社区公共物品供给而 言，区县以上政府在制定和实施城市公用基础设施建设规划和计划时，应把未来若干年内即 将成为城乡接合部的农村社区公用基础设施新建与改建项目全面考虑在内，而不应“临时抱 佛脚”，城市建设征占农地到哪里，才考虑负责供给那里的公用基础设施。换言之，由区县 以上政府负责的城乡接合部公共物品供给应超前于所在地的城市化，即城市公用基础设施建 设应全面先行。在确立了政府在城乡接合部公共物品供给机制中的主导地位之后，紧接着的 问题是政府应如何实现其主导作用。在地处现在和未来的城乡接合部的农村社区农民集体具 有自发、自主推进农村城镇化倾向的情况下，区县以上政府一方面应利用城市发展规划和相 关法规、政策来引导和规范他们的城镇化行为，使他们自发、自主推进的城镇化有机地融入 由政府推动的从社会整体利益把握的有序和可持续的城市化；另一方面应依照市场经济法则 借助、调动和利用他们推进城市化的积极性及财力，处理好与公用基础设施相关的产权和利 益关系，使他们成为城乡接合部公用基础设施的生产者。即使是在地处现在和未来的城乡接 合部的农村社区农民集体还未有自发、自主推进城镇化倾向或无力推进城镇化的情况下，区 县以上政府也应该将城乡接合部公用基础设施的供给超前加以考虑并承担起相应的供给职能。

　　为了使“公导民办”的城乡接合部公共物品供给机制能够有效地运行，作为主导的区县 以上政府首先应该根据公共物品消费中非抗争性与非排他性的程度将城乡接合部国民所需要 的公共物品具体细分为纯公共物品和准公共物品，然后分别采取不同的运行方式实施公共物 品供给。对于具有完全的非抗争性和非排他性的纯公共物品来讲，如路灯、雨水排泄管沟和 社区道路等，由于其消费中易存在“蹭车”现象，依靠市场法则来解决其生产问题往往会导 致所提供的公共物品的数量远远低于社会所需要的数量，所以应由政府直接通过政府采购( 工程或服务)等形式来选择、组织包括城乡接合部农民集体企业在内的社会力量竞标参与公 共物品生产，由政府出资，由中标企业生产公共物品或提供公共服务。对于在消费中只有局 部非抗争性和非排他性的准公共物品，如供水设施、公用厕所、垃圾处理设施和污水排放设 施等，由于在消费中排他成本相对较低，投资收益较为稳定，政府则可以依据市场经济法则 ，通过公开面向社会招标，选择报价最低的包括城郊城乡接合部农民集体企业在内的民间和 外资企业作为投资主体，对项目的策划、资金筹措、建设实施、管理运营实行全过程负责， 并享有一定期限的收益权，以及承担相应的风险，例如可以采用BOT(建设—经营—转让)方 式生产、经营城乡接合部公用基础设施。

　　三、解决京郊城乡接合部农村社区公共物品供给问题的对策建议

　　(一)区县以上政府公共财政应当为城乡接合部农村社区公共物品供给付费

　　(1)在首都率先基本实现现代化的大趋势下，由于加速进行的首都城市建设的推动，京 郊城乡接合部农村社区正在或很快就要成为首都市区的一部分；(2)作为纳税的中国公民， 京郊农民也应和首都市区居民一样享受同样的国民待遇；(3)由农民集体出资供给的京郊城 乡接合部农村社区公共物品因存在着外部性或外溢而使当地农民的私人利益受到侵蚀；(4) 目前城乡结合部的公共物品供给水平远离现代化城市发展需要；(5)在现代市场经济条件下 ，政府的主要职能应是供给公共物品。为此，建议区县以上政府在制定城市公用基础设施建 设规划时应将处在城乡接合部地区或即将成为城乡接合部地区的农村社区公用基础设施建设 考虑在内，除了应对城乡接合部农民集体出资兴建的公用基础设施(存量)予以补偿或收购以 外，应像对待城市社区一样出资为城乡接合部农村社区修建道路、公用厕所、垃圾站和排水 管线等公用基础设施，以及提供相关的公共服务。

　　(二)加大城乡接合部农村乡镇上缴税收返还比例，提高乡镇政府供给公共物品能力

　　按照现行制度，京郊城乡接合部农村社区公共物品的供给，均由乡镇财政和村集体支付 ，其中出自于乡镇财政的支出主要来源于上缴乡村两级集体企业税收的部分返还(约为上缴 税收的22％)，所以返还给乡镇财政用于预算内支出的上缴税收的比例的大小，在很大程度 上制约或影响着乡镇政府供给城乡接合部农村社区公共物品的能力。要想提高乡镇政府供给 公共物品的能力，只有加大城乡接合部农村乡镇上缴税收返还比例。

　　(三)对城乡接合部农民集体投资兴建的公用基础设施予以补偿或收购

　　在现行制度安排下，京郊城乡接合部农村农民集体出资兴修了一批公用基础设施，如社 区道路、垃圾楼(站)、雨水排泄沟(管)、公用厕所等。这些公用基础设施，在满足当地农民 生活需求的同时，也在一定程度上为由市内迁来的城市居民以及外来人口提供了服务。为了 弥补因公共物品外溢而给出资供给的城乡接合部农民利益带来的损失，为了履行现代市场经 济条件下政府供给公共物品的职能，区县以上政府应对出资兴修城乡接合部农村社区公用基 础设施的农民酌情适当给予补偿。如果原由城乡接合部农村集体出资兴建的社区公共基础设 施符合城市对公用基础设施承载力和质量的要求，政府应在明晰产权、评估作价后出资予以 收购。如果原由城乡接合部农村集体出资兴建的社区公用基础设施经改造后可符合城市公用 设施对承载力和质量的要求，可在明晰产权、评估作价后由政府出资收购并投资改造。