伦敦码头区再造项目（London Docklands，1981－1998） ——该区是英国超大规模区域改造项目

从1981年7月起，到1998年3月止，在这近17年的时间里，伦敦码头区开发有限公司（LDDC）在一块占地面积为22平方公里狭长的老港湾区进行了大规模的城市再造工程。在这十几年的时间里，整个区域发生了翻天覆地的变化，不仅引起英国学术界的关注，更吸引了全球各国的目光。

　　伦敦码头区开发有限公司（London Docklands Development Corporation）是一家由政府牵头组成的半官方性质的都市综合体开发商，是政府根据1980年制定的《地方政府规划与土地法》而专门成立的一家开发公司。该公司在码头区完成了大多数项目后，从1994年10月开始，以个体项目完工为标志，分阶段从该区域撤出。1998年3月31日，皇家码头项目全面竣工，LDDC撤出改造后的码头区，并将公司解散。

　　伦敦码头区的开发历尽艰辛，但最终非常成功。如同任何一个新区域的开发项目一样，伦敦码头区在前期也同样面临着资金短缺、交通基础设施落后、区域内没有人气等诸多问题。作为开发区运作的牵头企业，伦敦码头区开发有限公司分析并抓住了启动项目的核心问题，即首先提升开发区内土地的商业价值。在前期开发资金非常有限的条件下，项目公司集中优势，将各项活动的开展，围绕土地增值这个核心，把有限的资金首先投在最主要的交通基础设施上，为项目的持续开展奠定了坚实的基础。 
 
　　历史概况

　　伦敦的第一个码头位于东部道格斯岛，始建于1802年。在随后的120年里，码头区成为整个伦敦的工业中心和就业中心。

　　30年代是伦敦码头区发展的鼎盛时期，仅港区本身雇佣的工人就超过了3万多名，与港区业务有关的工作人员有10万多人。

　　1961年至1971年，由于英国制造业和运输行业的衰落，整个大伦敦地区有50多万人失业，直接影响到对这些行业高度依赖的码头运输。其间，进出口运输行业也发生了戏剧性的变化。集装箱运输迅速成为运输业的主导方式，装卸地也随之迁出原有的浅水码头，伦敦码头区各老码头相继关闭，成千上万的码头工人以及相关行业的员工也随之失去了工作岗位。1981年，码头区最后一个老码头，也是最大的一个码头“皇家码头”也正式宣告关闭了。

　　当年繁华蓬勃的工商业中心，衰落到百业萧条。1981年，整个二十多平方公里的区域只剩下大大小小1014个企业，其中70%在从事食品、饮料及烟草行业；只有15.6%的企业还继续从事原有的金融和专业服务行业。从1981年到1983年，从事码头收尾工作的2181人完成了工作，接着也就失业了。

　　伦敦码头区22平方公里分为不同的地方辖区，历史的原因使码头区大部分土地为公有土地。图2是码头区在1981年当时的土地状况图，用四种颜色显示了不同的辖区，而辖区内涂有颜色的部分则表示被遗弃的土地和水面。 

　　面临问题

　　码头区在短期内经历了大萧条，1978年至1983年五年时间，又有12000个工作岗位消失了。当地的人口主要是由蓝领工人组成，多年来都未曾经过新技能的培训，已无法适应社会的发展。

　　码头区的大部分土地为当地公共机构所拥有，这些机构既无愿望也无资本对区域进行再改造，私人手中只掌握了很少一部分土地。公共机构对市场的敏感度非常低，对提供土地持排斥态度。

　　码头区到处都是遗弃的破旧建筑物，使得再开发的成本非常高，并增加了许多不确定的因素，从而大大降低了对投资者的吸引力。因此，区域急需注入外来因素，以改善发展商的信心。

　　该区域大多数地方的基础设施极差，根本无法满足发展的基本要求。码头区与伦敦其他区域的交通连接乃至与外界的连接都十分落后，不但增加了企业的经营成本，而且大大降低了企业的投资回报率。

　　区域本身的市场无法改变其大环境，也无法提供大量的、必需的基础设施，来彻底改变其衰落的对外形象，从而也很难变成一个吸引人们居住和经商的地方。

　　多年来，很少有私人投资者在该区域兴建住宅。而当地政府也因为多年未进行区域的发展和规划，手头几乎没有任何有价值的记录和资料，因此住宅开发商完全不了解也没有任何在该地区开发新宅的投资回报率方面的信息，从而可能增加开发商的投资风险。
上述诸多不利因素使码头区的发展无法走出恶性循环的怪圈。 

　　 解决途径

　　码头区的衰落，不但影响了伦敦的国际化大都市形象和国际金融地位，而且造成了严峻的社会问题，而保守的地方政府一直拿不出解决方案，任凭经济衰退状况加速发展，陷入一种长期无法解决的局面。

　　1980年，伦敦政府为了解决这一老大难问题，特为该区域的发展而制定了一部《地方政府规划与土地法》，为推动今后的发展奠定了法律基础。

　　1981年，时任英国政府环境大臣、后来的副首相赫塞尔廷勋爵形容码头区是“一个面积达6千英亩的被遗忘的荒地”。赫塞尔廷勋爵力排众议，出面牵头，依据该法规的第136条款由政府出面成立了“伦敦码头区开发有限公司”（LDDC），旨在有效地推进码头区22平方公里的整个重建工程，以彻底改变自1960年代以来该区域经济衰落的局面。

　　在此之前，地方政府曾做出不少努力想改变区域的落后面貌，但却深感力不从心，工作进度十分缓慢。LDDC项目总公司的成立，是在当时情况下唯一正确的选择。项目公司由政府全资投入，利用处置土地发展住宅、工业和商业物业所获得的收益滚动发展。为此，政府给项目公司设定了明确的发展目标并赋予下列权利：

　　如果项目开发所需的大面积土地隶属公共机构，LDDC有权按照合约或强制购买，以获得所需土地。为配合此项权利的落实，另赋予LDDC可为合约另一方制定新的提前实施退休金计划的权利。

　　原属区政府的规划权交给了LDDC（审核具体规划图的权利仍在区政府）。此项权利的转移是由于区政府规划部门效率太低，限制过多并且规划陈旧落后，无法满足新形式下发展的要求。
　　项目公司有权建造新的公共基础设施，并改造旧的基础设施。

　　保证直接连通中央政府资源的渠道。

　　资金的来源有两方面，一个是中央政府的投入，另一个是出售土地获得的资金。
尽
　　管中央政府给了LDDC这么大权利，但地方行政职能、公屋分配、教育统筹、医疗管理等权利仍保留在地方政府和相关机构。LDDC可通过设立各类基金的方式协助、调控、促进地方政府改善这些方面的工作。

　　1981年基本概况

　　废弃的土地和建筑

　　整个区域60%的土地和水面被荒弃，大量的工业物业无人使用。不临水面的物业平均价格仅为每平方米25英镑，其商业租金也是全伦敦最低的，写字楼的租金每平方米不到5英镑，而靠近伦敦市区和西部的同类租金则达到每平方米11~12英镑。

　　码头区的交通

　　改善通往码头区和区内的交通状况，是开发公司认为最首要的任务，也是投资最大的一项工作。然而按照1980年的《地方政府规划与土地法》，并未把发展交通作为开发公司的重点工作指标。当时的交通道路状况十分恶劣，蜿蜒的泰唔士河将整个区域分割为块状，但却没有一座像样的大桥来连区域道路。两条主要的铁路线并不直接通往市中心，乘客需要换乘地铁才能抵达伦敦中心或到其他地方，整个区域没有一个通向其他地区的铁路终点站。公交系统也十分陈旧，并且车辆和线路都极其匮乏。全地区只有一条有标记的自行车道。

　　区域环境

　　恶劣的环境状况，临泰唔士河两岸的河堤早已严重受损，两岸110座历史建筑物，有超过半数急待修复。 

　　居住与工作环境

　　人口的迁移也反映了该区经济的衰落。1971年，项目区的常住人口为48,352人，到了1981年，常住人口已降到39,429人，十年间人口下降了18.5%。公屋占该区内住宅数量的95%。区内83%的人住的是由政府提供的公屋，整个公屋中的20% 状况极差，甚至不适合人居。区域内的死亡率比英国的平均死亡率高出9.2%，申请疾病援助的人高出20%，需要住医院治疗的更高出30%。学校、医疗中心等公共设施陈旧不堪，大专教育及体育设施更是短缺。70年代中后期直到80年代初，该区域内几乎没有修建一座新的私人住宅，区域的整体形象使仅有的一些投资者望而却步。 

　　 再造码头区

　　伦敦码头区开发有限公司（LDDC）从1981年起，分三个阶段，历时17年，将一个22平方公里近似废弃的老区改造成伦敦的一个全新的金融、商业、商务区，使其成为伦敦的一个新地标和最有活力的区域。下列几个关键点可展现出公司的主要历程：

　　1981年 —— 1986年（规划/筹备/预热阶段）

　　开发公司对码头区1981年整体市场做出了准确的判断，找出了地方政府前期在土地、住宅、商业物业市场上运作失败的根本原因；在劳动力市场上的失误；各个市场的相互作用。首先明确项目公司不是政府机构，决不能替代政府只能；首期开发片区从道格斯岛启动；建立并推动私人住宅市场，实施基础设施建设，从而预热土地市场。但对社区的设施建设则采取了紧缩和限制政策。

　　1987年 —— 1990年（社区基础设施建设）

　　这个阶段项目公司加大了对社区基础设施的投入，平均每平方公顷达到100万英镑，与此同时也对政府公屋、医疗中心、教育及培训机构加大了投入。此外，还增加了专职的社区工作者。在这其间项目公司继续对基础设施进行投入，但经济衰退却降低了私人对房地产投资的热情。

　　1991年 —— 1998年（完善改造工程）

　　整个宏观经济在这一阶段得到了恢复，各项工程也继续开展。但此时英国政府最担心的是项目公司权利过大，进而行使诸多的地方政府的职能，因此从1994年开始，项目公司主动从市场上退出。

　　全部项目完成后，用于区域再造的公共投资将达到39亿英镑；其中48%由开发公司投入，25%由伦敦运输署负责，27%由道格斯岛工业园投入。所有公共资本投入中，大约一半是投在区域的交通基础设施上。

　　截止1998年3月，码头区的私人投资金额高达87亿英镑。到目前为止，私人资本对码头区的投资依然保持着强劲的势头。

　　开发公司创造了广泛的经济、环境和社会效益。区域内2万4千个新建住宅单位和8万个就业岗位最能说明公司的业绩，住宅不仅体现在数量上，而且呈现出多元化；就业人数比以前增加了三倍，企业数量增加了五倍；新建的住宅可给未来4万5千人提供居住。

　　按照投入产出比计算，每一百万英镑公共投入的净产出是：给该区域创造了23个工作岗位，建造了8500平方米的办公面积，7.8个住宅单位以及大量的间接效益。更重要的是，各类投资已全部投入到项目中，投资所带来的综合效益仍在继续显现，许多效益要到2010年或2015年才能完全体现出来。因此，投入产出比带来的巨大效益即实际数据要等到那个时候才可以获得。

　　就广泛的地区经济来说，开发公司本身的活动影响是有限的。即便如此，由于增加了高档办公楼的供应量，带来了众多的大型金融机构，开发公司为此给伦敦中心区额外增加了2万3千个工作岗位。

　　LDDC公司成立初期，由于其半官方性质，无法从资本市场上为住宅、商业、工业等具体开发项目直接融资，因此只有通过与私营开发商的合作，由LDDC对具体项目进行包装推广，再由私营开发商出面，达到融资的目的。在对外宣传上，一改政府的官腔，将政府的长远规划与投资者的短期利益结合起来，将开发后的潜在效益与开发中的现实效益结合起来，成为投资者看得见、摸得着的前景，最终达到宣传目的。

　　开发公司在成立初期所遇到的最大困难是，整个码头区在1981年前的各类市场活动几乎与土地、住宅等市场都毫无关系，而劳动力资源也没有得到有效开发，整个区域仍陷入一片大萧条的景象。这种状况使LDDC几乎花了十年时间来从事基础工作，包括花了成倍的时间来做区域规划和基础设施建设。1994年，英国经济开始复苏，码头区也随着建设的进展逐步溶入全国市场，失业率也逐渐降低。LDDC前期的工作和投入开始见到成效，私人资本开始关注区域的发展。

　　在LDDC的直接投资中，44%用于交通道路设施建设；13%用于公屋和社区设施的改善；8%用于土地收购；7%用于土地清理和改善环境；4%用于维护保养；2%用于推广宣传；8%用作行政管理费用。如此来看，公共投资中的将近一半金额用在区域再造项目的交通建设上，而另有四分之一的投资用来作为对私营开发企业的税务补贴。

　　私人投资在项目区的开发中起到了杠杆作用。据LDDC统计，截止1998年3月底，私人投在商业和住宅上的资金为76.58亿英镑；投在基础设施上的金额为6.5亿英镑；用于购买发展用地的金额为4.17亿英镑，总投资金额超过87亿英镑。 

　　 重建后的效益评估

　　17年的大规模重建工作为码头区带来了巨大的经济和社会效益。LDDC对区域最显著的贡献之一是建设了道格斯岛工业园，而工业园的出现则为推动整个区域经济的发展发挥了至关重要的作用。

　　1982年，为了启动庞大的区域再造工程，英国政府决定首先启动区域内的道格斯岛工业园建造工程，刺激麻木的市场，做出示范效应，以带动整个区域的发展，并为此颁布了工业园区内土地10年免税的优惠政策，鼓励园区内的建设和用工。交通基础设施建设是政府最优先考虑的问题。通过充分评估，轻铁成为交通的首选，因为轻铁不但能满足近期发展的需求，还能承载今后庞大的交通运输量，更重要的是其建造工期短，费用也相对较低（7,700万英镑）。从1984年开始动工，用了三年时间就全部完工。1987年7月31日，英女王亲临现场为通车剪彩。

　　就业是硬道理，就业率的高低是衡量经济发展好坏的最重要指标，也是评估大规模区域开发成功与否的重要标准。

　　根据1998年的统计，重建为整个区域带来了88,000个工作岗位，其中85%的岗位集中在工业园区。在这85%中，因LDDC的作用而产生的工作岗位就占到了70%，其余30%是由工业园区相关业务带来的。

　　项目区的最终效益，要等到2010年后才能完全显现。因此，按照目前的数据推算，工业园届时创造的就业岗位将达到18,400个；而因LDDC的活动所带来的就业岗位将达到103,600个。

　　1998年，交通基础设施的建设为伦敦码头区创造了20,700个额外工作岗位，占整个区域就业岗位的34%，其中仅莱姆豪斯快速干线一项工程就创造了6,000个工作岗位；等到重建项目全部完成后，交通基建所带来的就业岗位将达到41,500个。

　　此外，LDDC的交通工程所带来的巨大影响不仅体现在码头区内，而且对非码头区居民也产生了经济效益。在未来的30~50年内，非码头区居民将大量使用码头区的道路交通设施，以节省出行时间。对于每一次出行，尽管只节约了几分钟时间用在工作和休闲娱乐上面，或节省了微不足道的能源，但每天巨大的出行量以及长年的累积量所产生的效益，将是一个无法计算的天文数字。 

　　计算投入产出比时，建成一栋住宅单位，无法像建造一平方米的办公面积、创造一个工作岗位或建设一座车站那样来计算。但是可以按每一百万英镑的政府投入来计算其主要效益。正如上面所提到的，截止1998年，政府在码头项目区每投入的一百万英镑创造了23个额外工作岗位；建造了8,500平方米办公面积；建成了7.8个住宅单位以及诸多其他相关效益。

　　在检验项目带给区域经济的成本效率时，人们往往只注意一个关键因素——产生的就业岗位数量，而忽略了其他类型的成本效率比。例如： 2010年~2015年，产出效益将比1998年高出34%； 随着经济的扩展，成本效率就会减弱。1998年区域内每净增加一个工作岗位的成本是56,000英镑，而项目结束时则可下降到36,000英镑；在码头区的非工业园区，成本效率比工业园区内高出40%；在工业园区，LDDC及其他公共机构的融资活动比园区自己具有更好的成本效率。

　　1998年3月，由于刚完成了大笔公共投资，投入产出比尚无法算出。道格斯岛上一座由政府投建的办公中心大楼，花了四年时间基建，建成后又花了六年时间才达到满租率。对于公共投资来说，这确实是个高成本的项目。当然，这里面有交通设施不到位的原因，也有出于赋税的考虑。但无论如何，这类周期较长的投资会降低对投入产出比的预期。 

　　市场退出机制

　　LDDC在完成其使命后，必须向地方政府及相关机构转交的工作及相关内容：大型重建代理机构在完成使命后，必须分阶段、分地点结束经营。这一原则已被证明是行之有效的，应为其他大规模城市改造项目所采纳。

　　LDDC用了6~7年时间向有关机构交接工作，但仍无法将所有工作交接完毕。

　　接手重建工作的新机构，必须在初期就预先建立一套防止未来出现交接问题的规则，以明确在其使命结束后所面临的那些与项目有关的长期责任和义务的归属。

　　根据LDDC的经验，需要成立一个专门的交接小组，来有效地处理公司结束后有关责任和义务的转交。

　　庞大的交接工作需要管理技能和专才，需要应付大量的案头工作，需要测量、法律以及谈判技巧。

　　若要高效率的进行交接工作，必须建立一套全部资产负债的中心记录系统。LDDC向公路部门交接主要交通基础设施，是一项极为复杂的工作，在公司结束之日前根本无法完成。 

　　 结束语

　　伦敦码头区重建工程项目，是一个典型的城市衰落区域经过大规模改造后焕发活力的样板项目。其重建后的成果，已成为英国财政部对政府投资的大型改造项目进行评估标准的指引。