欧洲城市土地多功能集约利用简介及其启示

一、背景

　　当今，城市已经成为欧洲社会的多功能中心，它不仅带动了国民经济的持续发展，同时也承载着超过80％以上的社会人口，通过提供居住和工作空间、学习场所、生产基地、医疗中心、休闲设施、交通枢纽等，使得人口、产业和服务等高度集中并融为一体。可以说，不仅是欧洲，城市在社会经济发展中所占据的地位和发挥的作用在整个世界范围内都越来越重要，各地城市化水平都呈上升趋势（见表1）。预计到2030年，城市人口将高达50亿，这不可避免地对水、能源、原材料以及相关服务等产生更大需求，城市垃圾和社会冲突也将伴随着经济增长同步增长和加剧。因此，作为人口和经济活动聚集的城市，在未来几十年内都将面临着如何可持续发展的巨大挑战。

　　如何规划和利用土地来保障发展对于城市可持续发展至关重要。以低密度、单一用途建筑、单一功能城区为特点的城市土地利用的“洛杉矶模式”或许是城市规划者可能采用的选择之一。该模式从短期来看确实能在扩大城市社区功能上保持一致延续性，但由于住宅与服务设施之间的距离不断增加，对城市交通系统的要求和压力大幅提升，同时它几乎不对城市发展模式中的密度这一内在特质进行考虑和控制，因此该模式下城市公共交通系统的优势不能得到体现，发展公共交通的战略也就得不到重视。此外，在许多发展中国家，如果采用上述土地利用模式开发建设城市，电力和水资源的供应短缺问题也是不得不面对的现实问题。

　　许多欧洲城市已经认识到，无论是大都市还是小城镇，无论从社会、经济发展抑或从保护环境的视角来看，还是考虑到土地利用自然规律的限制，城市过度增长、无节制扩张都是行不通的。对于采用什么样的土地利用形式来实现城市的可持续发展，更为传统的“欧洲模式”似乎越来越得到人们的认可。“欧洲模式”的特点就是强调“紧凑城市”理念，具体表现在控制一定的人口规模、大力发展公共交通、鼓励人们尽量采用骑自行车或步行的方式出行等方面，它为城市基础设施和自身资源的高效利用提供了可能，同时也减少了城市对周边地区及其生态环境的负面影响。当然，采用“欧洲模式”驾驭城市发展进程也远比“美国模式”来得复杂，因为城市的开发者和管理者不得不面对怎样协调好城市功能需要和高质量生活环境之问关系的挑战，为迎接挑战，城市管理者就只能比现在更集约地利用土地才能实现两者的平衡。因此，土地多功能集约利用才是城市发展的未来方向。

　　二、内涵

　　城市土地多功能集约利用，简单地说就是在不同时段、对大量用于满足不同功能需求的城市土地进行集约配置和高效使用，为城市居民、工作者和旅游者提供高质量服务和适宜的区域环境。它包含多功能利用和集约利用两大内涵，既有联系又有区别，是一个有机统一的整体。

　　1．土地多功能利用

　　土地多功能利用，即同一块土地具有不同的功能，是通过土地利用的多功能化来满足人们对有限土地的无限需求。就城市土地利用而言，其多功能性体现在办公、居住、休闲和商业等功能融为一体的综合性项目开发建设上。土地多功能利用可分为相互联系的3种类型（图1)：①土地混合利用，它的涵义最广，即用于不同功能土地的混合利用开发，通常都暗示了带有多功能土地利用的理念，这在众多历史名城的中心区域均有普遍反映；②土地空间多功能利用，它是在土地混合利用的基础上发展而来的更高级的开发模式，不同的功能在同一土地空间上叠加，即就功能而言同一块土地被多次利用，当然，它也是有前提的，即不同的功能能够独立、互不干扰地得到实现，同时它们相互之间能否形成协同从而发挥系统效应和整体优势也是成功的关键因素；③土地时间多功能利用，即建筑物或公共空间在不同时段具有不同功能，由于受城市功能规划的限制，它在目前城市土地利用方式中的应用还很有限。

　　2．土地集约利用

　　当开发建设地块面积过小或建设用地短缺时，通过土地集约利用以实现城市高密度可以满足上述要求。但是，什么才是土地集约利用呢？对它的理解由于个人认识及文化背景的不同而有差异。如美国人眼中的土地集约利用在欧洲也许仅达到一般利用水平，同理，欧洲人所认为的土地集约利用在日本可能也只一般利用强度，上述土地利用集约标准的差异完全决于城市有多少空间可以利用以及有多少人来使用些空间。

　　容积率是目前判断一个城市地块或区域是否集约利用的客观、有效途径，可以用来对城市内部或城市之间的开发地利用强度进行比较。容积率用总建筑楼面积与土地面积的比率来表示，如容积率为2意味在10000平方米的土地上实现了20000平方米的建筑楼面空间。从世界范围来看，2000年左右曼哈顿地区的容积率接近6，而日本东京的部分地区早在1 965年其容积率就已经达到了10，比较而言欧洲绝大多数城市的容积率就更低了。

　　土地集约利用也有时间维度。简单地说，如果一个地区每天自始自终、而不是仅在白天有限的一段时间有人类活动在进行，那么它将得到更集约地利用。例如，学校在白天是教学中心，但在晚上或者周末却可相用来满足其他功能。随着城市“24小时经济”的兴起上述现象将会越来越频繁。

　　3．土地多功能集约利用

　　土地多功能集约利用是“多功能利用”和“集约利用”这两种理念的融合，它有如下4种实现途径：

　　（l）复合多种功能，即单一功能分别需要大量生地，通过在一定量、可利用土地上对多种功能进行组合，达到节约土地利用总面积的目的；

　　（2）加大服务于单一功能土地的空间利用强度；

　　（3）空间多层利用，即从土地的三维空间出发（包括地下部分），在尽可能小的地块上实现尽可能多的利用目的；

　　（4）时间集约，即每一个时期土地利用都要尽可能为多个目标服务，同时在每天的不同时段土地利用也应该有不同的用途。

　　城市土地多功能集约利用可以有多种具体的表现形式。在很多城市，最为普遍的做法就是对城市内部的废弃地（尤其是废弃工业用地等）进行改造或再开发而不是单纯地在城市边缘不断往外新开发土地，如可以通过重新利用来获得比当前项目更高的建筑密度。另一条更集约利用空间的途径就是通过不同功能层的空间上下叠加来实现区域多功能化，大家所熟悉的在城市中心地带低层商业、中高层居住和办公、底层车库的土地利用模式就是最好的例证。当然，仅这些还是远远不够的，我们能够也应该做到通过复合多样化的城市功能，不仅更集约地利用城市土地，而且收获多功能土地利用带给经济社会的好处。

　　4．城市土地多功能集约利用的好处和局限性

　　土地多功能集约利用给城市内部管理乃至整个城市发展所带来的好处是显而易见的，如节约资源能源、节省不必要交通成本、增强社会包容等，这些都可以通过融合居住、购物、工作、交通、休闲、文化和社会功能等得以实现。

　　然而，当前的土地多功能集约利用所遇到的限制也不少。一是多功能土地利用需要不同级政府部门进行统一的综合规划。在制定国家、区域和地方性规划的多数发达国家里，高度制度化的规划体系要做到这一点还是可能的，尽管有时会有困难。二是从技术角度来评价，并不是所有的土地复合利用都是可行、安全的。三是有可能会引起建筑、法律、财政等方面一系列问题和纠纷。

　　三、案例

　　荷兰代夫特市人口稠密，每平方米土地都受到规划控制。在代夫特市，通过对有机乳品业、休闲活动、自然发展（有限的）天然水处理、增强意识和教育等土地使用功能进行规划配置。上毕斯兰（Upper Bieslandse)低田的混合土地使用规划提供了一个将土地使用功能与政策目标相结合的典范：首先，政府延长农民租赁土地的租期以增强农民的稳定感；其次，农民在适度增加土地有机耕作面积、提高经济效益的基础上，种植一些传统的低田作物以维持所经营土地的生态功能（如地下水位不断浮动的水草地、芦苇和沼泽地等），不仅为野生动植物提供了栖息地，也给游人提供了休闲的场所，再加上自行车道和马车道也在规划范围内，充分体现了城郊地区农业用地集约利用的多功能性；最后，政府还会对进行土地管理的农民进行补贴（占总收人的10％左右），因为他们的劳动不仅有助于自然环境的恢复和重建，而且缓解了政府公共管理的压力。

　　上毕斯兰低田的案例表明，都市农业对于发达国家的贡献不仅是食物生产，还可以提供颇具吸引力的休闲场所、保护城市边缘的野生动植物、为农民创造额外收入以及为城市居民提供环境教育的好机会。

　　四、启示

　　1．多功能集约有利于土地利用的“多营”和“多赢”,是实现城市可持续发展的必由之路

　　在欧美等发达国家城市，人均用地指标及人均资源占有比中国要高得多，他们都意识到集约利用、紧凑发展的重要，对中国来讲就更应如此。我们的土地规划者、城市规划者要努力寻求和创新土地利用的多功能性，通过土地利用时空配置的“多营”，来满足人口增长和行业、产业发展对少量土地的大量需求，达到城市土地利用结构、效益、效率的“多赢”，最终实现城市的可持续发展。

　　2．多功能利用是城市土地集约利用的重要内容和实现途径，能满足多样化服务需求

　　城市土地集约利用不仅仅是提高单位土地面积人口的承载能力、增加城市建筑密度和容积率，也要注重以城市服务功能为导向、通过多种功能的复合配置来引导土地的科学规划和集约使用，从而满足人民群众日益增长、形式多样的城市服务需求，真正实现城市集约发展在经济、社会、生态效益上的统一。

　　3．土地多功能集约利用强调因地制宜、因时制宜，思路、模式、技术创新是关键

　　由于城市的自然条件、社会经济环境及其发展阶段各不相同，具体在什么时候、采取什么样的土地多功能集约利用方式和技术必然有所差异，同时多功能集约利用的思路创新、模式创新和技术创新就显得非常重要。此外，虽然因地制宜、因时制宜是实行城市多功能集约发展的总体原则，但在一些基本的利用理念和思路上国内外都是可以相互借鉴的，如将水产养殖业与水资源存储和休闲活动相结合、将城市林业（提供微气候环境、增进公众健康）与能源作物种植和休闲活动相结合，等等。