日本东京的防灾规划

序

　　众所周知，日本是屈指可数的地震多发国家，自古以来经历了众多的灾害。1995年阪神·淡路（神户·大阪）大地震依然令人记忆犹新。大都市防灾问题是日本十分重视的问题，本文将介绍东京都的防灾规划概要。

　　1.设想来自东京都正下方的大地震

　　1.1 21世纪直击日本大城市的地震

　　日本是灾害多发的国家。21世纪日本还可能蒙受多次震灾。据相关研究表明，在最近30年中在日本东京地区发生M7级地震的可能性是70％。21世纪直击东京的地震还不仅限于一次，接连有2～3次同等规模的地震有可能发生。推测22世纪中叶还将在关东地区发生M8级大地震。在最近30年内比在东京都正下方发生地震的概率更高的是东海地震，而且东南海·南海地震发生的概率也在逐渐升高。从过去的地震经验来看这些巨大地震有可能连续发生，所以如果最初的地震灾害复兴工作至少需要5～10年的话，那么复兴工作将会是一个连续不断的过程。

　　事实上不仅限于东京都，21世纪巨大地震袭击日本的三大城市圈（东京、名古屋、大阪）的可能性都很高。维系三大城市圈的东海道新干线及东名·名神高速公路同样有蒙受地震危害的可能性。地震将使大城市蒙灾，更将给予日本的经济以致命打击。不仅国内，地震还有可能对世界产生前所未有的间接危害。因此建立健全的防灾城市体系是日本城市规划的重要课题。

　　1.2 从内阁府·东京都的受害预测看“来自日本首都正下方的地震”

　　发生在日本东京的地震到底会有多大的危害？内阁府·东京都分别就防灾战略设置了专门机构进行研究。内阁府下设中央防灾会议，中央防灾会议是国家级机构，会长由内阁总理大臣兼任，委员有全部内阁成员、指定公共机关长（4名）、日本银行总裁、日本红十字社社长、NHK会长、NTT会长、学者（4名）（图2）。中央防灾会议的作用是：

　　（1）防灾的基本规划以及地震防灾规划的编制并推进规划的实施。
　　（2）发生紧急灾害的时候启动紧急措施及推进其实施。
　　（3）针对内阁总理大臣及防灾担当大臣的咨询进行防灾重要事项的审议（防灾的基本方针，关于防灾对策的综合调整，灾害紧急事态的布告）等。
　　（4）就防灾的重要事项向内阁总理大臣及防灾担当大臣汇报。

　　东京都下也同样设置了东京都防灾会议。因为首都圈具有和其他大都市不同的职能，因此会出现其他城市所不能类比的灾害。根据中央防灾会议的预测，来自东京正下方的地震除了物理性的受害量之外，还需要加上巨大的间接经济受害。以木结构的街区为核心的住宅区的受害规模会达到阪神·淡路大震灾的8倍。不仅如此，伴随生产能力下降的间接的经济受害估计会达到东海地震和东南海·南海地震本身的3～4倍。作为经济、行政中枢的首都如果职能瘫痪，不仅使交通条件恶化，劳动力丧失，生产性的下降，而且也会严重影响全国的经济活动和国民生活。也就是说，地震不仅带来规模巨大的物理性灾害，而且也有可能对日本社会生活的质量带来严重危害。如果把阪神·淡路大震灾作为“城市灾害”的话，来自东京正下方的地震则是“超特大城市灾害”。

　　1.3 东京都最惨的场景——伴随震灾的大潮·台风的复合灾害

　　地震灾害需要花费很长的时间进行重建、复兴。东京受到地震灾害时所上演的最糟糕的场景就是地震灾害与气象灾害等同时发生的复合灾害。在地震中输水渠的堤坝或者是东京湾的防潮闸口由于液态化会失去作用，这时如果台风暴雨等复合灾害同时发生就会雪上加霜。实际上作为地震的受灾地在重建过程中遭受了水灾的事例有福井地震(1948年)。大潮灾害的实例有伊势湾台风（1959年），这是台风史上最大规模的台风。

　　在东京都还有很多地方地势较低。如江¬东三角洲地带依然存在海拔为零标高的区域。还有近年伴随东京都的高层化发展，地下空间利用逐渐普及。如果在抢修由于地震倒塌或者部分倒塌建筑时受到台风的袭击，那么后果不堪设想。因此如何预防复合灾害，在震灾复兴规划和实施修复事业中也是不能忽视的课题。

　　2.巨大城市东京的防灾城市规划

　　关于东京的地震对策，在1988年曾经¬设想和关东大地震同等的M8级大地震，其结果是制定了《南关东地域震灾应急对策活动要领》。1992年又设想发生M7级大地震制定了《南关东地域直下地震对策大纲》。1998年制定了《南关东地域震灾应急对策活动要领》及《南关东直下地震对策大纲》。但是今年有关地震的研究表明，关东正下方发生地震的事态逐渐明朗，因此与之配套的需要修订以前的各种纲要、考虑防灾的具体细节，根据现有数据尽可能制定更为详细的对策。鉴于上述情况，2003年中央防灾会议决定设置“首都直下地震对策专门调查会”（简称专门调查会），2003年9召开了第一次专门调查会议，从日本的经济、社会、行政等诸中枢职能综合规划的视点重新探讨了首都正下方地震对策。

　　专门调查会为了了解东京正下方地震的状况，成立了地震调查工作组，研究了东京正下方地震的想像图，而且预测了发生地震时的直接和间接受害，明确了首都地域地震防灾的课题及其国家战略。2005年7月中央防灾会议提交了《首都直下地震对策大纲》。

　　这个大纲分为三章：
　　第一章　确保首都中枢机能的持续性；
　　第二章　巨大灾害的对应；
　　第三章　对策的有效推进。

　　在第一章中主要研究了：
　　（1）首都的中枢职能；
　　（2）目标：在发生灾害后保证3天之内的应急对策活动期，应该保证活动期的连续性；
　　（3）对策：对东京中枢机关来说建筑的抗震、备用设施的充实、事业继续规划（BCP）的策划和实行；对基本建设者等来说要考虑设施的多重化、抗震化和优先复旧问题。

　　第二章中论述了：
　　（1）推进有计划的及早的预防对策；
　　（2）大量的避难者、暂时无法归宅者的对应；
　　（3）提高地域防灾能力，提高企业防灾能力；
　　（4）确立广域防灾体系；
　　（5）复旧与复兴对策。
　　在各个部分中详细分为若干方面，如（1）中有：建筑物的抗震化、火灾对策、生存线和基础设施的确保对策。

　　第三章中有：
　　（1）推进广泛合作的抗震对策；
　　（2）展开国民运动。

　　在整个大纲中反映了从硬件和软件两个方面应战地震灾害的实质内容。

　　从硬件的角度来看：进行“防灾城市设计·街区设计”，强化建筑物的抗震化/不燃化以及设置阻止火势蔓延地带和公园广场等。抗震加固和防火是震灾对策的基础，是发生地震的一种应急措施。在东京，如何降低覆盖都心•副都心的高密度木结构建筑街区的受害程度，这毕竟是对应来自东京地下地震的关键问题。为了减轻灾害，在密集街区设置阻止火势蔓延地带和公园广场等。同时，充分发挥防灾训练中学会的急救技术需要一定的空间，为此建设街道和广场以及配备有防灾装置的街道，保证受灾地的道路不被瓦砾堵塞十分重要。在密集型的街道中的防灾设计应该在受灾后提供可供全面实施救助活动和灭火活动的空间。这种整顿可以使自身的受害降低，被称为狭义的“防灾城市设计·街区设计”。都市的基础设施的整备将推进建设整然的街区，快速完成每一个住宅再建、街区复兴等城市设计和街区设计，这是应战来自首都正下方地震的基本课题。
　　从软件的角度来看：建立地域合作组织，地震后经¬过人为的努力减轻受害损失。在阪神·淡路大震灾时，最大限度地从倒塌的建筑中救出受害者的是当地的居民；在火灾的初期控制火势蔓延，缩小受害区域的也是当地居民。在避难所建立互助的地方组织是直接减少灾后相关死亡的重要环节。这样的组织的创建也是“防灾城市设计·街区设计”的目标。在街区中如果有居民自己的组织，家庭的“自宅中的减灾”就更富有意义。

　　这样的街区空间的设计和可以充分进行防灾活动的组织建设就是“防灾城市设计”。

　　从防灾预算中也能够看出近年日本防灾的情况。中显示了占一般预算的百分比，虽然没有特别明显的变化（1995年阪神·淡路大地震除外），而防灾预算额的绝对值在不断增加。根据内阁府《我国的灾害对策》(2003年)2001年的防灾预算是3兆日元，占一般预算总额的5％。防灾预算中包括了科学技术的研究、灾害预防、国土保全、灾害复旧四个方面。其中以国土保全的比例最大，震灾复兴的预算则视受害情况而定，占第二位。灾害预防虽然处于第三位，但是保持一个稳定的并且呈增长趋势的情况。科学技术研究虽然不能和上述三者相比，但是被列为四项之一，说明对防灾研究的重视。

　　3.对于中国今后防灾事业的感想

　　中国正在进行大规模的建设，在这样的背景下更需要重视街区规划和城市规划中的防灾问题。从这个意义上说，这次的大地震将成为中国城市防灾工作的转折点。

　　首先应该强化防灾研究和教育。日本是著名的自然灾害多发国家，所以客观上造成了重视地震研究的事实，从明治时代就已开始研究地震问题。长期以来积累了一定的研究经验。表3为现在正在进行的有关防灾的重点研究领域。1995年阪神·淡路（神户·大阪）大地震后日本开始在建筑和城市规划专业的课程中开设了“防灾”课程，培养将来有志于城市防灾工作的年轻人。

　　在中国目前有关防灾的教育和研究还不能说已经充分展开。在这方面有丰富的研究内容。

　　第二，制定防灾规划，健全防灾体制。今后应该详细探讨中国的震灾复兴的全过程。设计好从震灾到准备迎¬接下一次有可能发生的地震的各个环节。美国联邦政府紧急事态管理厅(FEMA)制定了灾害对应环体系(Disaster Life Cycle),即:灾害发生(Disaster)灾害对应（Response）复旧复兴（Recovery）抑制被害(Mitigation)减轻风险(Risk Reduction)防灾(Prevention)备战(Preparedness)下一次地震（Disaser）。其中日本也基本采用同样的体系。这个体系可以为中国所借鉴。

　　第三，注意从硬件和软件两个方面提高防灾实力。这次汶川地震中大量房屋倒塌，给人民生命财产带来严重的危害，今后应该强化硬件的抗灾能力。在软件方面，这次地震中中国人民显示坚强的力量，非常令人钦佩。这种人间的力量还应该保持可持续的态势，并且纳入防灾规划中，以便在紧急时刻有效地发挥软件的职能。

　　附:
　　1.灾害发生(Disaster)。
　　2.灾害对应（Response）:灾害发生之后为了将害减小到最低水平进行的救命、救助、灭火等应急措施。
　　3.复旧复兴（Recovery）:灾害发生后数月或数年间，对供电、供水、供气等公共服务设施的复原，临时住宅的建设,基础设施整备,对受灾者的援助。包括文化遗产修复。
　　4.抑制被害(Mitigation):这是紧急事态管理的基础。建设中考虑建筑物抗震、抗洪。变更建筑基准以保证能够抗震、抗风。
　　5.减轻风险(Risk Reduction):根据现有的灾害的经验,为了减轻灾害的危险性,对法规、建筑基准、保险进行修正、规划、准备。
　　6.防灾(Prevention):为了减少风险、各个公共机关、关联团体根据已经制定的法规、规划进行具体的防灾规划、手册编制。
　　7.备战(Preparedness):为了在发生灾害时能够立刻做出应变判断进行防灾训练、储备、设备强化，减轻灾害损失。
　　8.下一次地震((Disaster)。

　　参考文献：
　　（1）[B]．内阁府中央防灾会议.首都直下地震的被害设想[C]．2005.
　　（2）[B]．内阁府中央防灾会议.首都直下地震的地震防灾战略[C]. 2006.
　　（3）[B]．东京都都市整备局.防灾城市设计推进计划[R]. 2003.
　　（4）[B]．内阁府.我国的灾害对策[R]．2003.
　　（5）日本城市规划学会.城市规划[R]．2007.

　　作者简介：

　　东京大学工学博士。曾在清华大学任访问学者，
　　日本庆应大学环境情报学部教员，现为东京大学生产技术研究所研究员，
　　西南交通大学建筑学院客座教授，2006年9月开始任天津大学特聘教授。
　　专业为都市保全规划，文化遗产保护。