日本的最新国土规划——国土形成规划研究

　一、日本国土形成规划的背景
　　1．全球化时代的到来和东亚经济正面临着巨大的发展期
　　地球环境问题必须依靠世界各国的共同努力，整个地球要像一个大家庭一样共同面对环境问题。还有全球化竞争，各地区所面临的竞争将会由本国、全亚洲扩展到全世界。与亚洲各国的交流和合作也将变得空前频繁和重要。
　　2．人口减少和老龄化时代的到来
　　预计今后日本将真正迎来一个人口负增长时期。日本人口的出生率在2005年仅为1.26%，在2006年出现了6年不遇的人口出生率上涨现象，但也只是达到了1.32%，依然很低。根据国立社会保障人口问题研究所预测，2020年日本的总人口约为1.2274亿，2030年将降低为1.1522亿，2050年将降低为9515万人左右；总人口中老人的比例2005年为20%,2020年将近30%,2030年将超过30%,2050年老人将占到总人口的近40％。
　　3．高度信息化时代的到来
　　近年来日本的信息通讯技术飞速发展，给生活带来了很多便利，大大提高了产业生产的自动化，使人与人之间的联络空前频繁，使国民的生活发生了很大变化。例如，随着因特网的不断利用，更具开放性等特征的多样化服务开始登台亮相，如博客、百科社区等，网络把每一个人的知识与智慧在英特网聚集和活用，并且数据和链接地址一旦被公开，任何一个人都能自由使用和访问。上述信息技术的飞速发展，使得被细分的各领域的知识可以汇集，人们可以超越空间相互协作，可以说，日本已经渐渐迎来了一个“智慧被集结”的时代。
　　4．国民意识和价值观的转变
　　随着日本的社会成熟化程度的提高，国民回报社会为社会做贡献的意识日益提高，价值观呈现多元化，因此若发生自然灾害志愿者活动会更加广泛。在这种情况下，NPO组织、企业等多元化的社会主体不仅逐渐承担起以前政府承担的职责和义务，还在更加广泛的范围内发挥着“公共”主体的作用。
　　5．国民生活方式的多样化转变
　　随着价值观的多样化和可自行安排的业余时间的增多，人们对于各种生活方式的选择性也大大增加，出现了网上办公等工作方式的多样化，大城市的居民纷纷到郊外的农山渔村去居住，生活圈扩大，居住方式多样化等。并且，日本在战后城市化建设的过程中，随着小家庭化和年青人独居化的进展，老年人独自生活的家庭形式也逐渐增加，出现了家庭形式的多样化。为了方便照顾老人和帮助子女带孩子，越来越多的父母和孩子将会出现近距离分别居住的“近居”现象。同时，也开始出现了一人从事多份工作或乐于从事多份学习及研究活动的现象，因此同一个人在不止一处地方同时居住的“二地居住”现象也逐渐增加。

　　二、日本将要面临的新课题
　　1．人口的减少和老龄化问题
　　根据人口预测，日本的人口数量将在2006年达到高峰，随后将转向减少。与此同时，人口老龄化也以前所未有的速度发展。其结果是，距中心城市较远的农村地区可能出现人口的大量减少，人口密度过低甚至无人居住的地区增加，越来越多的森林无人管理，农地撂荒。在这种趋势下，如何维持区域社会的运转并使国土得到适当的维护将成为重要的政策任务。
　　2．跨越国界的地区间竞争问题
　　近年来，由于中国和东南亚国家经济的快速发展和日本经济的低迷，日本在世界经济中的地位相对下降，反映在国内的区域经济格局上，则是东京以外的地区普遍出现企业向东亚国家转移带来的产业空心化和就业机会的减少。提高地区间的国际竞争力和实现日本的经济复苏将成为日本下一历史阶段所要面临的重要课题。
　　3．人与自然关系方面存在的诸多问题
　　规划认为，日本过去的经济活动大量地消耗了国内外资源，给国内外的环境带来了很大的负荷。今后日本应对资源高消耗型的社会经济活动方式进行重新审视，力争实现循环型、自然共生型的国土应用。规划指出了日本目前在国土与国土资源管理方面存在4个方面问题：①在水资源方面，大城市及郊区缺水的发生频率较高，土地开发造成水源的枯竭和河流流量的减少，封闭性水域及自来水水源存在水质问题；②由于林业生产活动停滞，森林管理水平下降，木材自给率也降到了20％以下；③海岸环境劣化有所发展，一方面自然海岸在减少，另一方面仅存的自然海岸也大多受到侵蚀；④在粮食自给率下降的同时，耕地撂荒现象增加，农地管理水平下降。
　　4．投资能力的制约问题
　　日本的国土基础设施建设在经济高度成长时期以“赶上欧美水平”为目标，致力于解决数量上的不足，取得了相应的成果。今后，为了在人口减少趋势下维持区域社会水平而需要提高人们出行的方便程度，为了适应跨越国境的地区间竞争而需要强化国际交流基础设施，为了形成循环型和自然共生型社会等，都对国土基础设施建设提出了更高的要求。但是，过去所建造的国土基础设施已经进入需要陆续更新的时期。一项专门研究表明，到2020年左右更新维护投资的需求将对新建投资造成较大的规模制约。为此，避免重复建设、提高投资效率就将变得更加重要。
　　5．中央依存型体制的局限性问题
　　在以追赶欧美为目标的时代，日本的国土建设是在中央政府制定的统一标准之下各地方加以实施的，并取得了相应的成果。但是这种中央主导的体制也带来了地方特色的丧失和地方对中央的依赖等负面影响。今后，在地方分权要求高涨的背景下，需要对中央和地方的关系进行重新审视，构筑以重视地方的自主性和个性的发挥为前提的新型协调关系。 [NextPage]
　　三、规划目标
　　在这样的背景和时代潮流下，为解决当前日本面临的这些主要课题，日本站在21世纪的端口，眺望21世纪中叶，提出了今后10年的国土规划目标，为应对全球化和人口减少而进行更有效的国土资源管理。总体目标有以下5个。
　　1．通过发达的交通网路形成一体化无缝隙的亚洲
　　通过在整个亚洲建立无缝隙交通网络形成能够一日往返的“东亚一体化”。在此基础上，通过广域地区自立协作发展达到整个国土资源的可持续发展，即形成根据自身特点而自主发展的广域地区，并通过10个广域地区的合作与互动实现整个国家的可持续发展。
　　2．形成可持续发展的日本
　　通过高效集约利用有限的国土资源、改善国际间竞争和提高科技水平来振兴经济社会，形成与世界同步发展的日本，实现高效的经济社会活动。
　　3．形成具有超强抗灾能力的安全而有弹性的国土
　　综合运用“防止”、“回避”、“减轻”等方面的对策，尽量减少自然灾害给国土带来的损失，构建一个具有超强抗灾能力、能灵活应对灾害的国土。
　　4．美丽国土的管理与继承
　　构建有利于全球环境保护、富有活力的环境，让人与自然在和谐中共同发展，让人民在高福利、高医疗保障、优美舒服方便的生活环境中得以富足安全地生活。在此基础上，通过振兴旅游产业、扩大日本在世界上的文化影响力等方式，让日本成为一个人人都想来、来了就不想走，能够让国民自豪于世的国土。
　　5．形成以“新型公共主体”为支柱的地区建设
　　所谓的新型公共主体包括由国家主导的地方公团、NPO组织、企业及个人等多元化的主体。利用后城市化时代日本国民及企业有志于回报社会并通过这些回报社会的行为来实现人生价值的观念，向地方分权，让国民成为国家国土资源管理的主体力量。
　　四、规划的主要内容
　　主要内容分为三部分。第一部分阐述了国土规划的基本理念和时代背景。第二部分从8个领域分别进行政策基本方向的阐述。第三部分阐述的是10个广域地方圈如何划分，有哪些宏观上的政策方针等。其中第二部分的8个领域包括以下内容。
　　第一，地域的改善。阐述了要提高居住生活质量，构建安居乐业的生活环境和充满活力的城市圈，构建美丽的农村，促进地区间人的交流与流动，并针对自然条件恶劣的离岛等地区如何进行治理做了单独的阐述。
　　第二，产业方面。指出要通过技术革新提高生产力，开发新技术，搞活支撑地区发展的产业，保障粮食食品的稳定供给及谋求农林水产行业的新发展。
　　第三，文化旅游方面。指出要建设文化气息浓郁的地区社会，振兴旅游产业，通过扩大日本的文化影响力，如向世界推广漫画等方式，让世界更加了解日本、喜爱日本，让日本成为世界人民都想来观光、来了就会爱上的有魅力的土地，让每个国民为自己的家乡而自豪。
　　第四，交通通讯信息方面。指出要建立连接东亚及世界的国际交通、信息通讯体系，让日本国民到东亚各国可以当天往返。还要促进日本国内各个地区间的交流与合作，建立国土干线交通网络。继续支撑城市与农村等生活圈更为广域化的地区交通、通讯体系建设。
　　第五，抗灾防灾方面。指出要将抗灾防灾的软件与硬件设施结合为一体，利用抗灾性良好的设施，通过自助、共助、公助，建设一个抗灾性能超强的良好的国土空间。
　　第六，国土资源及海域的利用与保全方面。指出要着眼于流域圈的国土管理，建设健全的水循环体系。要进行森林和农业用地的改善与保护，加强海域的利用与保护，实施各种政策对海陆一体的沿海地区进行综合管理，实现“国土的全民经营与管理”。
　　第七，环境保护及景观形成方面。指出要构建人类活动与自然发展相协调的物质循环系统，维护形成健全的生态系统，建设有地区特色的景观。
　　第八，由新型公共主体实现地区建设方一面。指出要将地方社团、非政府组织、企业、国民等组成多样化的“新型公共主体”，充分利用大学及科研机构的专家等地区外部的人才，让年轻人参与国土的规划与管理，重视民间主体发挥自己的主观能动性进行地区建设，让“新型公共主体”替代以前的国家主导成为国土形成规划的新主体。

　　五、为实现目标所制定的政策措施
　　1．老龄化及人口减少所带来的劳动力不足问题的应对措施
　　随着人口不断减少，日本很多地方中小城市将可能消亡，由于人口衰减而导致无法提供基础社会服务的地区将不断扩大，日本提出必须结合区域发展采取相应的国土政策。结合地方中小城市发展的应对措施，鼓励人口两地流动，发挥地区特长吸引外来人才。同时，不能仅仅依靠本国的资本和人才来维持国家的活力，要积极地吸引外资和外国人才，制定有利于国外人才长期居住在日本的便利政策。外国高素质人才与本土人才拥有的不同思考方式、技术诀窍和文化等相互刺激和碰撞将成为创新的重要源泉。
　　2．日本当前国际竞争力下降的应对政策
　　日本国际竞争力自1990年后不断下降，甚至达到发达国家的最低水平，2000年后有所恢复。为保持和提高国际竞争力，规划认为日本应把东亚经济的快速发展作为拓展本国产业市场的商机，同时注重各地区人才资源等区域特色资源的有效利用，以旅游等第三产业为核心创造新的就业机会。除了强化日本国际观光战略外，随着东亚地区交通便捷性的提高，日本希望通过加大与东亚的联系，共谋生存发展。
　　3．资源和环境问题的应对政策
　　由于农村山区人口的减少和老龄化，荒废的耕地和森林面积不断增加，需要对山地农田进行保护，恢复原有面貌；随着环境污染的加剧，需要加强环保措施，形成可持续发展的优美的国土。具体分为以下7个力面进行努力：
　　（l）依据《景观法》制定与国土规划相协调的景观规划，以期形成良好的景观；
　　（2）以流域圈为单位，综合推进健全的水循环体系的维护和恢复、国土资源的管理、水网与绿网的形成等项工作；
　　（3）通过加强管理，发挥森林与农地的多方面功能；
　　（4）推进对海洋和海岸带的综合管理；
　　（5）对国土利用的宏观平衡全国及各地区的森林、农地、居住用地等的面积比例进行重新审视，促进城市土地利用的秩序化和集约化；
　　（6）综合运用“防止”、“回避”、“减轻”等方面的对策，尽量减少自然灾害给国土带来的损失；
　　（7）通过形成紧凑型城市结构、推进资源高效利用型的地区发展等手段，实现减少资源使用量和废弃物排出量、减少环境负荷的目标。
　　4．财政制约和自然灾害的应对政策
　　面对严峻的财政制约，必须对已有的社会资本进行整备，并且充分利用已有的基础设施；应对可能发生的灾害，需要完善灾害的多重应对措施，实现安全、安心、安定的国土利用面貌。同时，利用后城市化时代日本国民及企业有志于回报社会并通过这些回报社会的行为来实现人生价值的观念，向地方分权，让国民成为国家国土资源管理的主体力量。以新型公共主体为基础进行地区建设，广泛地吸纳社会资金以解决国家财政困难。[NextPage]
　　5．以新型公共主体为基础的地区建设政策
　　本次国土规划表明了国家旨在缩小地区差距的同时实现经济发展的资源利用方针，指出今后国土规划要从尊重地方的自主与自立性的角度出发，向中心与地方之间的相互协调为重点进行转变。为此，除需要在规划的制定过程之中保证公众与地方政府等多元主体的参与之外，还要明确国家所进行的资源利用规模和配置方针，并明确中心与地方之间的分工。同时，为了提高规划的实效性，除了发挥国土规划的本来优势，使其成为反映多样化的地区特性的空间规划之外，还要考虑给予地方以必要的激励，使地方积极主动地发挥其个性，创造出具有地方特色的魅力。
　　6．大城市、地方中小城市发展问题的应对措施
　　规划指出，目前日本的大城市区域已经从膨胀阶段进入了缩减阶段，人口呈现出不断减少和老龄化的趋势，需要对大城市及其郊区的土地使用进行重整和修复，创造适宜老龄人口居住的城市环境模式；随着国际竞争日益激烈，大城市及其周边地区应当形成具有国际协作能力和自身竞争力的大城市圈；由于国内的能源和资源约束，必须解决能源和环境问题，走可持续的大城市发展道路等。地方中小城市由于人口持续减少，中心市区商业圈的功能衰退，发展缺乏动力，必须通过密集型建设来振兴城市。
　　为此，日本提出为了维持生活的便利性，确保公共服务的提供和维持区域社会的运转，从地方的实际情况出发，有必要推进由多个市町村构成的“生活圈域”的形成，以实现跨行政区（市町村）的分工合作。“国土形成规划”对“生活圈域”的设想，是人口在30万左右、交通时间距离在1个小时左右的区域。通过以“生活圈域”为单位的分工合作，各市町村可以避免在城市服务设施建设上的“大而全、小而全”，既保持服务水平又提高效率和降低成本。
　　7．制定对国土进行综合治理的政策方针
　　规划指出，为了实现理想的国土形态，需要在明确的目标与政策方针之下，从中心到地方协调一致地推进国土的开发、利用和维护。为此，国土规划从提高国土基础设施投资的效率、确保温室气体的吸收源、提高食品自给率、降低城市维护和治理成本等宏观视角出发，对森林、农地、居住用地等国土利用的宏观配置进行重新审阅，担负起旨在对国土进行科学治理的指导方针的作用。
　　在农业生产方面，日本要提高高品质的国产农作物的需求量，生产出能满足不同层次、能满足高端消费者需求的农产品，使食品产业与其他相关产业相互联合，推进、保全及完善农业生产的基础，提高国内农业的生产性，确保国内粮食食品的供给力，强化农业生产的竞争力。
　　在林业、木材产方面，日本要在关注世界木材市场动向和变化的同时，努力提高与木材利用相关的技术开发，抓住机会发展科技，充实日本国内的森林资源。要推进林业与木材产业一体化的可持续发展，提高其竞争力，通过林业实现森林管理的周期性机能，构筑木材稳定供给体制。 　　
　　在水产方面，日本要推进水产资源的恢复与管理，向重视收益性的操作和生产制度转移，导入新的稳定经营政策等，通过这些手段全面提高日本水产行业的国际竞争力。并且要通过保全和培养水产经营主体，强化产地的营销力和流通效率，通过对渔港、渔场等基础生产资料的一体化完善，保证水产品安全稳定的供给，同时提高水产业的经营实力。
　　8．为实现“东亚一体化”，以交通体系等国土基础设施的规划建设作为主要手段
　　本次国土规划是以交通体系等国土基础设施的规划建设作为其主要实现手段。规划指出，国土基础设施的长期规划仍将是今后国土规划的一个重要主题，但是在投资总量受到更多制约的情况下，必须从过去那种地区间无差别的投资方式向超越地区和领域实现投资的选择和集中的方向转换。
　　9．形成“广域地区自立协作”发展的国土结构
　　“国土形成规划”指出，国土规划所追求的国土结构随着时代背景的变化而发生变迁。在东京单极集中问题突出的20世纪80年代，日本提出了以200-300个“定居圈”为基础单位的“多极分散型”国土结构构想。而在今后可以预见到的跨越国界的地区间竞争的激化、人口减少带来地区活力的下降等趋势下，需要以更大的区域单元作为国土战略的主体，以利于发挥规模优势，提高区域的魅力和竞争力，从而维持整个国家的活力。这样的区域单元应当不依附于大城市圈而具有一定的经济上的自立能力，在经济规模上可与欧洲的中等国家相匹敌，我们在这里称之为“广域地区”。“国土形成规划”设想，以这种广域区块为基础单位的国土结构，将取代过去那种以东京为顶点的国内竞争结构，而成为广域地区相互之间既自立又相互交流和合作，共同参与国际竞争的“广域地区自立协作型”发展的国土结构。
　　对于广域地区的发展战略，“国土形成规划”提出应推进“选择与集中”，使资源集中到据点城市圈、产业集聚和国际交流与交通据点等核心地区，实行中心带动战略。为此，各大区应具有聚焦于特定的产业或东亚地区独自的国际战略。为实现这一目标，各地区应着力推进国内外交通网络的无缝隙化和东亚当日往返圈的形成。
　　10．将注意力从解决东京一极问题转向关注东京周边地区的自立协作发展
　　对于多种功能集中于东京的国土结构现状如何理解和采取何种对策，是日本国土政策上的一个基本问题。“国土形成规划”认为，要实现国土的均衡发展和各地区之间的合理分工，防止人口和功能向东京圈过度集中是一个大方向。但是另一方面，东京作为一个世界城市，作为带动日本整体发展的大城市，也需要高层次的城市功能的集中和持续的发展。因此，促进从首都圈向地方圈分散的政策不宜进一步强化，而应将政策的重点转向促进地方圈的自立和人口在地方圈的定居。国土政策当局则应密切注重人口移动的动向，一旦发生人口向东京圈的过度流人现象时能够迅速地采取对策。

　　六、小结
　　日本经过60年的国土开发规划，规划的目标已经随着时代背景的改变而发生了很大的变化。在经历了近60年的国土开发之后，日本已经进入到了后工业化时代和后城市化时代，其国土产业布局已经基本形成，目前日本新的国土规划目标已经不再是大规模的开发，而是由开发转型为维持和管理，从谋求产业发展、宜居生活到谋求如何将有限的国土资源可持续发展，从谋求一极一轴、一极四轴，到谋求广域地方圈自立协作发展的国土结构。同时，随着泡沫经济的崩溃和金融危机的暴发，日本国家经济已经将近10年衰退，国家没有大量资金来继续主导大规模的国土开发，其开发主体也从国家主导、地方主导，变成了多样化的主体参与国土开发，提出要形成“新型公共主体”。总之，日本的第六次国土规划已经变成提高规划质量和强化规划实施并重的规划模式。与日本相比，我国的国土规划工作尚在起步阶段。与日本的共同点是，我国也存在着国土规划与经济发展的五年规划的关系未理顺、保障国土规划实施的财政金融体系未建立等问题；同时，两国在发展阶段上又存在着差异，日本已经进入后工业化和后城市化阶段，产业布局基本定型，导致环境负荷和污染的重化工业已经基本上从日本本土被转移到了周边发展中国家，经济社会发展相对平稳，为社会老龄化所提供的社会医疗福利制度已经非常完善。而我国则正处于工业化的中期阶段，经济高速增长的同时人口基数大、产业和人口向发达地区和大城市的过度集中导致区域发展极不平衡，正是聚集国家财富和实力并奠定国际地位的时期。这正好是日本“二全综”和“三全综”的发展时期。因此，我们要借鉴日本国土规划尤其是“二、三全综”的国土规划实施的经验和教训，理顺国土规划与经济规划、土地利用规划、城市规划及主体功能区规划之间的关系，增加规划的科学性和可操作性，通过国土规划达到更加科学合理利用、改善和保护好国土资源的效果，从而更好地促进经济、社会和环境的协调发展，缩小地区差距和城乡差距，保障我国经济社会的可持续发展。

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