试论多层次的城市规划参与机制

　　1、引言  

　　20世纪90年代末，中国进入新的历史发展期，社会主义市场机制全面建立，城市发展呈现高速度快节奏的特征，全球化城市时代的来临给中国城市规划行业发展既带来了机遇更带来了挑战。一方面城市规划迎来了前所未有的重视度，同时也承受着越来越强的社会不满度。越来越高的重视度，既反映在各种政府文件、各级领导的讲话中，也反映在广大市民对规划工作的关注，媒体对规划消息报道量的增加。越来越强的社会不满度主要表现在因规划建设引发矛盾的百姓群访案件数量增加，有关规划审批行为的法律诉讼案件数量也在上升。从中可以明显地感受到社会对规划关注的深度和广度，社会各界对于规划参与的积极性不断上升，城市规划已不仅仅只是规划师的技术性工作，更是政府和规划职能部门的法定工作，也是社会每一位公民、利益相关的城市政府部门的重要责任和义务。规划参与的必要性、广泛性、系统性必须引起各级政府的重视，使规划参与机制在规划编制过程中得到体现，并且在规划实施、监督检查过程中发挥其应有的作用。  

　　2、政府各部门和规划编制部门互动的规划参与机制  

　　区域规划是具有战略指导意义的发展规划，对于物质空间的划分，土地利用及产业布局等相关具体内容，必须依靠各城市政府组织规划部门进一步编制下一层次的规划加以确定。而城市总体规划是实现区域规划目标的重要手段，传统总规编制的过程往往是政府部门制订发展方向、战略和指导思想，然后委托相关规划部门进行编制，在编制过程中，政府各部门就不同阶段的成果提出相关意见指导规划编制。因此，如何建立政府和规划编制部门互动的规划参与机制，制订以科学分析和论证为基础的，既能体现规划专业知识，又能体现政府施政意图的综合协调的编制框架显得尤为重要。进一步强调突出政府组织规划编制的职能，明确政府各部门参与规划的法定性和主要参与内容和程序。在参与过程中，既可令政府各部门对城市规模、用地布局等规划指标的科学性产生认同感，同样也可以根据政府的施政意图，与规划编制部门进行协调，形成合理的城市发展框架，这样不仅有利于城市规划的管理和实施，还可以为政府各部门树立良好的形象。  

　　3、规划职能部门与相关职能部门协调的规划参与机制  

　　(1)规划参与的必要性  

　　城市规划的编制和实施管理作为政府在空间关系上协调各方利益的工具，规划编制和管理调整对象涉及到利益的各种类型，有经济利益、政治利益、社会利益、环境利益、景观利益等，而与这些利益相联的对象既有代表公共利益的政府，也有代表不同部门利益的政府职能部门和社会团体、个人，利益关联性的对象之广、层面之全、关系之紧是规划编制和管理矛盾性突出的根本原因。  

　　在以往的城市总体规划编制过程中，与规划实施相关的政府职能部门规划参与的程度并不高，基本上都是为规划编制提供相关的统计数据和技术依据，规划设计人员根据国家规定的技术经济指标进行相关的用地布局，并没有充分考虑相关的部门利益，由于部门之间缺乏利益协调，从而阻碍了规划的顺利实施。而在专项规划的编制过程中，各职能部门从本身的部门利益出发，忽略总体规划和分区规划的基础性，造成不同层次规划的冲突，严重削弱了城市总体规划本身的严谨性和法定性。因此，规划部门必须通过相关职能部门的规划参与协调不同利益，以达到规划的科学合理和共赢性。  

　　(2)在利益协调的规划参与过程中，强调规划部门的权威性  

　　温家宝总理指出：“城市规划是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。”城市规划是非常综合的规划，它关系城市发展的性质、规模、布局，关系城市发展的长远和全局。也许由于规划工作的不够细致和相关专业知识的缺乏，在规划布局方面会出现利益失衡的问题。但是，城市规划的专业性质确定了其在利益协调的规划参与过程中的主导性和权威性，在综合协调和科学分析的前提下，各部门的利益实现必须符合城市规划的既定安排，体现各部门发展意图的各类专门性规划必须服从城市总体规划的统一要求。  

　　(3)建立规划咨询委员会参与制度，强调部门规划参与的行政责任制  

　　由各部门的行政官员和相关专业的专家组成规划咨询委员会，参与城市规划的编制程序，保证各部门意见的即时和全面参与，在各部门之间、各部门和规划部门之间综合协调，达成共识，避免单独利益或单独意见对规划的影响。对基于各部门形成的共识所制订的规划决策，制订相关行政管理条例，提供行政保障。各部门在主动协调，积极配合上都负有不可推卸的责任，必须主动积极参与，保证规划编制和实施管理的一致性，而不是仅仅依靠事后监督。对于由于规划参与力度不够或是违反规划获取部门利益的行为，上级政府将通过行政效能监察追究相关部门主要负责人和承办人员的责任。  

　　4、公众参与与听证机制  

　　城市规划是城市建设的“龙头”，直接影响到城市未来的发展战略与布局。其从行为主体上看是一种政府行为，但其根本的立足点则是公众，因而城市规划的本身应该尊重和体现公众的意愿。公众是城市生活的主体，也是被服务的主体，对一方的服务设施与环境最知情，具有相当的发言权。让公众参与城市规划，是国际上通行的做法。它不但有利于提高决策的民主化与科学化，而且增强了人们参与城市建设的积极性，提高了市民的主人翁意识，体现的则是公众的知情权和参与决策权，问计于民，集思广益。  

　　近几年来，公众参与已引起各级领导的高度重视，但在制度上还没有保障，在形式上还比较单一；公众参与的积极性还不高，渠道途径尚不畅通完善，还处于初始阶段；公众参与范围虽然已呈现出多元化的趋势，涉及道路、市政管线、环保绿化、公共设施、城市特色、文化景观、历史遗产等诸多方面，但主要集中在形体规划上，公众参与的深度和广度还远远不够。另外，目前公众参与已取得初步成效，但尚缺乏连续性和互动性，参与—反馈—再参与的机制并没有形成。  

　　城市规划的公众参与制度的建立、发展和完善，是一个渐进的过程，这个过程与整个国家政治体制改革的进程密不可分，它需要整个社会民主发展的大环境条件的提升。因此推进城市规划公众参与的态度要积极，步伐要稳妥，尤其应当处理好以下几个问题。  

　　(1)建立公众参与规划的组织机构  

　　成立由市人大和市政协牵头，人员包括人大代表、政协委员以及有代表性的群众等人员组成的“公众参与规划委员会”，来负责组织公众参与规划工作，同时也作为人大、政协评议城市规划工作的重要依据。  

　　(2)公众参与活动要注重多层次、多形式的规划宣传  

　　规划部门可采取咨询或召开情况通报会及通过电视节目、网络定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民提供一个了解规划的机会。同时还可邀请市民参加城市规划的展示会、论证座谈会或听证会；聘请市民为城市规划监督员。  

　　(3)将公众参与深入到城市规划决策机制，建立公众参与规划制度保障。  

　　西方发达国家的城市规划，公众参与是法定的规划程序，是城市规划决策的重要依据。中国可借鉴其先进的规划经验，将公众参与规划进入立法内容，要求规划的审批应有规划对公众意见的处理目录，从全民意识和法制角度上保证规划的科学性和有效性。  

　　(4)延伸公众参与活动，通过公众参与，强化规划监督管理工作职能。  

　　在与公众沟通的过程中，对全面而宏观的规划最感兴趣的是专家，而众多建设单位更关注的则是规划的实施与管理，对于普通市民来说，最关切的却是规划的监督与检查。因此，后两者也成为公示与公开的重要方面。有关规划审批的程序与周期，各项规划管理的法规、规定、规范和技术指标，控制性详细规划的调整，规划方案的评审等。这些涉及市民百姓切身利益的内容，要逐步地向社会公开并引入公众参与机制，保证社会相对公正、公平，实现社会共同长远的利益保障。