关于土地利用总体规划修编思路的再探讨

　　1. 问题提出

　　作者曾于2002年写过题目为“市场经济与土地利用规划—关于土地利用总体规划修编思路”的文章，自那以后，一直在关注我国下一轮土地利用总体规划修编方法研究进展。众所周知，国土资源部分别于2002年和2003年部署了县级和市（地）级土地利用总体规划修编试点工作，可至今尚未见到在此基础上所形成的认可的土地利用总体规划修编思路或技术规程。这种现象是否说明一个问题即新的符合社会主义市场经济条件下的土地利用总体规划修编思路尚未形成，或者说突破上一轮土地利用总体规划编制思路尚未实现，是何原因值得深究。本文拟就土地利用总体规划修编中主要问题如规划理念、规划目标、规划思路、规划方法等进行再探讨。

2. 规划理念

规划面对的是客观世界的不确定性，这种不确定性主要来源于客观世界中无数个主体的运动，它们之间的相互作用和影响，以及它们和不断变化的环境之间的相互作用，再加上人们认识客观世界能力的局限，难以实时地把握每个主体的状态及变化趋势，因此，人们只能从总体上大致把握客观世界发展的长远趋势，并据以策划应当采取的行动。

规划的未来导向性，其实质是一种对未来不确定的缓解和抵消，正因为如此，规划才之所以能够存在并在社会发展的过程中发挥作用的原因所在[1]。这里存在规划悖论即确实的规划是不确实的未来现实的反映，而不确定的未来现实又是现时确定的规划作用结果。规划悖论告知人们，切莫寄希望于规划指标完全没有偏差，问题是要即时发现这种偏差揭示其产生的原因，并适时地进行相应的修改，使这种偏差带来的负面效应最小，这也就是规划的社会作用的具体体现。

规划历来属于未来学的研究范畴，规划离不开预测，规划是依据过去和现在来研究未来。人们对规划的认识存在误区，即科学规划就不应偏离现实。实际上规划中存在着大量的不确定性因素，规划系统是一个信息不完全的灰色系统，规划实施过程中发生修改和完善的要求，本属正常范围，决不能因此得出规划无用的结论，或称可有可无论。退一步来讲，若没有2010年规划建设用地总量为0.37亿ha这项指标作为参照系，如何根据2002年全国建设用地总量0.39亿ha，作出提前8年完成了2010年的规划指标的评价呢？同样若没有2010年规划耕地保有量1.28亿ha，依据2000年底就有19个省市区的耕地少于2010年保有量指标而作出提前10年突破规划指标的评价。根据这些事实作出规划宣告失败的结论是值得商榷的，恰恰相反，出现偏差并不可怕，关键在于揭示偏差产生的原因，并加以改正。何况掌握的信息不全、不准，直接影响规划指标的科学性和准确性，才是导致规划指标偏离实现的主要动因。绝对不能仅依托规划指标存有偏差，从而否定规划客观必要性，虽然两者有联系，规划指标必竟不是规划的全部内容，何况既使在市场经济发达国家，依据客观变化情况即时修改和完善原规划指标也属常见现象，美国经济学家戴（Day）于1978年正式提出递推规划滚动调整方法[2]就是佐证，这种方法就是为了解决由“无知”引起的对未来判断的误差（不确定性），使不确定性降低到最小程度。通过这种“瞻前顾后”的动态调整方式，滚动调整将不同时期规划衔接起来，在调整的同时保证了规划的稳定性和连续性。

3. 规划目标

规划目标是规划努力所要导向的目的地，目标通常要演绎成特定的和可操作的具体目标，具体目标是通向目标的道路中途的里程碑[3]，一般来讲规划目标可为概括性的表述，而具体目标要尽可能加以量化以便于操作。

关于规划目标的确定，应当遵循科学发展观，实现五个统筹，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放，其核心是以人为本，构建和谐社会。就当前我国情况而言，人口增长、经济发展、城市化、粮食安全和生态环境对我国土地利用影响很大，处理好上列5项因素与土地利用之间关系是土地利用规划必须解决的问题。在现实生活中，上列5项因素处于相互作用之中。人口没有粮食和居住地就不能生存，而粮食需要耕地保障和资本投入，实现城市化与粮食安全均与经济发展水平有关，随着人口增长和资源利用直接影响着生态安全，最终又回到人口和土地问题。人类生存与发展受制于土地面积的有限性，为了突破这种限制，过去长期以来先都是采取挤占林地、牧地和未利用土地，以扩大耕地，后又占用耕地等农用地以扩张城市，其共同点均置生态环境质量于不顾，以牺牲生态环境为代价，最终导致生态环境的恶化，直接威胁着人类生存条件。可以毫不夸张地说，当今世界或某地区所面临的人口、资源、环境、粮食等问题均与土地资源及其利用密切相关。协调好土地利用与人口增长、经济发展、城市化、粮食安全和生态环境5项因素之间关系理所当然地成为土地利用规划目标。其难点在于将这些关系加以量化，而形成具有可操作性的规划指标。作者认为，以“一要吃饭，二要建设，三要生态环境”来表述土地利用规划目标是恰当的，只不过不同地区或同一地区不同时期，规划目标排序可能有所差异，必须因地因时制宜加以确定。具体规划目标确定时一定要与当地“十一五”社会经济发展规划指标紧密结合，以便使土地利用规划真正成为社会经济发展规划与生态环境保护规划的空间投影。

　4．规划基础

在回顾上一轮规划时普遍认为，规划基础数据不实、不准，信息不全、有误是导致规划与实际偏差很大，直接影响规划科学性的重要原因。同行们对此深有感触，这种数字游戏式规划决不能再继续下去了。解决规划数据不实的最有效办法就是开展土地利用更新调查（第二次土地详查），实际上经济发达地区的市、县也都这样做了，对于这类市、县更新的基础数据应按一定程序组织专家予以审查验收，经验收合格者应当容许在规划中使用。对于绝大多数的市、县均未开展土地利用更新调查工作，存在着图数不相符和数据不实的问题，开展土地利用总体规划时，作者建议采用两种方法处理，一是依据土地利用现状图重新量算面积，作为实测数据（Y实），与现有土地统计台帐作为理论面积（Y理）加以比较，求算误差和平差系数（Y实-Y理/Y实），据此对规划成果数据实施平差，即规划时以量算面积作为规划基数，待完成规划方案后再行面积平差。二是采用抽样方法推算土地面积，按简单随机抽样分阶段抽取相应数量的样本，并测量其面积，样本总体面积之和为y，通过类似全及总体调查推算土地面积Y。Y-y之差即为抽样误差，这就要求制定一种可以产生期望精度的推算值的样本设计。

　5．规划思路

土地利用总体规划是以规划单位管辖土地总面积作为规划范围即规划对象，它的主要任务按照科学发展观在部门间合理分配土地资源，最终应满足社会经济各方面的土地需要。绝对不能使土地利用总体规划成为部门规划或耕地保护专项规划。在规划目标中保护耕地（吃饭）、保障建设（建设）和生态保护（生态环境）同等重要，不可偏废。问题在于采取何种规划思路来实现上述规划目标。以往规划包括土地利用总体规划和城市规划均采用“以人定地”模式，首先进行人口予测再套用人均用地指标来预测用地需求量，而所依赖的自变量（如人口、GDP）难以预测准确，常常使规划处于滞后和被动的地位，这种单向的线性思维模式难以适应客观需求。为了走出规划困境，改用逆向思维方式，变“以人定地”为“以地定人”，有的学者称其为“反规划”（俞孔坚，2003），将规划顺序倒过来，依据土地适宜性评价成果，先将诸如生态脆弱地、水土流失地、25度以上坡地等生态用地划出，再将水肥条件好、适宜农作物生长的耕地划定，剩余下来土地依据其环境容量再安排作为建设用地，真正做到“良田必须留给农业，道路和工厂另行择地建设”。在这种情况下，建设用地的不足部分主要依靠内涵挖潜，外延扩张为辅。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩，还要与耕地生产力提高相替代。

近年来作者对规划思路作了新的探索，并在产业结构与用地结构之间相关研究取得初步成果。这种思路是基于经济增长是土地利用的最大驱动力，能否引入某种机制，使用地结构随着产业结构变化而作相应的调整。基于土地利用结构系统运行的有序化既需要有组织（市场），又需要他组织（规划），通过改变外部环境的办法来影响土地利用决策主体，从而改变土地利用结构系统的自组织的方向。为了研究方便，在众多影响规划的因素中选择经济增长因素作为外力，并将其引入土地利用结构系统，构建两者的共生系统即“土地—经济系统”，并以此作为分析平台，在产业用地分类的基础上，采用“用地—产业”分析法，揭示经济增长与产业用地及其两者结构的内在联系，开展基于经济增长的产业用地结构预测研究，引入互动机制，随着经济增长的变化，产业用地结构即时作出反映，使用地结构与经济结构同步变化，增强土地利用规划科学性和对用地的指导作用。

6．规划方法

根据协同学理论，土地利用规划系统属于非平衡的组织系统，当外界条件变化达到某一阈值时，通过涨落增减，系统可能发生突变，从量变到质变自动产生一种自组织现象，由原来的无序态形成一种时空功能有序结构。上一轮规划对外界变化适应性差，所谓刚性有余弹性不足，其原因在于编制的规划是以封闭的平衡态理论为指导，其结果必将导致规划失效和“结构破毁”，要改变这种状态，就是以开放的非平衡态系统理论（“结构产生”理论）为指导，通过开放和互动使系统与外界环境发生作用，获得新的信息，使系统处于非平衡状态，导致系统内部具有能量差和发展动力，系统与外界比较发现势差，获得信息而增强生机[4]。综上所述，规划方法必须富于弹性，在市场经济体制下土地利用规划要运用规划和市场两种手段，是编制弹性规划的必由之路。正如法国经济学家A·普雷姆詹德指出：“未来越是朦胧，计划越有必要，规划越有弹性”。编制弹性规划方法可包括弹性规划期、弹性指标、弹性方案等项内容。弹性规划期就是指承认地区差别，不要统一划定规划期限，指标明确，期限模糊，完成规划指标地区，经实施评价的审定，允许进入下一轮规划修编。弹性指标系指规划指标（指令性和指导性）数值具有弹性区间，不是确定值而是上下限区间值。弹性方案系指编制不同程度符合规划目标的规划方案，以适应外界变化的情况。

系统工程方法是编制弹性规划的有效方法。从数学模型向电脑模拟转变，基于可靠数据，通过虚拟现实，按照一定规划，采用数值方法求得数字解，对可替换的多种结合方案进行检验和比较，以选出其中满意方案。

规划的最终目的在部门间合理分配土地资源，俗称分蛋糕，但这种分配不仅是数量上即1+1=2，而且考虑分配的质量，也就是说，在保证土地资源利用效益（社会、经济、生态三效益）最大化的前提下的数量分配，只有科学规划才能实现1+1>2，反之1+1<2。以往规划中，包含土地利用结构调整与优化，但缺乏证明结构优化的论据，平衡不等于优化，但是优化结构一定反映规划前后土地数量是平衡的，这也是上一轮规划在方法层面上存在的缺陷。

7．用地配置

恩格斯指出：“一切存在的基本形式是空间和时间”。土地利用规划不仅解决部门间时间上土地资源数量分配，而且还要对各部门用地进行空间布局即用地配置。土地利用规划历来属于空间规划，是社会经济发展和生态环境保护在空间上的投影。土地利用规划中的用地配置不仅包括农业用地（耕地、林地、牧地等）还包括建设用地（城镇用地、工矿用地、交通用地和水利用地等），以及生态保护用地（自然保护区、风景旅游地、特种用地等）的配置。

为了合理配置各类用地，必须开展土地适宜性评价。本着因地制宜的原则，使各类用地适得其所。以往规划中采用分区加指标模式远远不能适应土地利用微观管理，根据《土地管理法》的要求，确定每一块土地用途，这是土地利用总体规划做不到的，只有在其基础上继续开展土地利用详细规划才能实现上述要求。这就是总体规划越位，详细规划缺位的具体表现。以往的规划中只做到土地利用分区和重点工程用地布局，而土地利用统计表内则又要求以用地类型加以统计，两者之间存在不协调，也就是说在分区加指标模式中，也要分别统计各分区内各类用地面积，解决途径是要求规划做到各类用地配置采用用地类型模式。用地配置最终要在图件（实地）上落实，这要求对规划图不仅视其为规划成果的图形反映，而且在其上进行规划与设计，从而提高规划图件的技术含量，为规划实施管理提供图件支撑。

以往规划只做到土地利用分区包括地域分区和用途分区。依据各分区的管制规则实施用途管制。实践证明，这种模式是无法真正实施土地用途管制。顾名思义，土地用途是以土地利用类型加以反映的分区是以主导用途进行划分的，而土地用途管制的基本单元应是土地利用类型。作者认为，只有进行土地利用类型配置，才能真正实施土地用途管制。这一点可以台湾的作法为佐证。台湾作法是在土地使用分区（9个分区）之后还要实行土地使用地编定（18种用地）分别绘制土地使用分区图（比例尺不小于1/5000）和土地使用地编定图（比例不得小于1/2000）。只有这样才能做到《土地管理法》第12条规定：根据土地利用条件，确定每一块土地的用途。

参考文献
[1] 王万茂. 土地利用规划学[M]. 北京：中国农业出版社，2000.2：14-15
[2] 成思危. 发展计划的制定与管理[M]. 北京：经济科学出版社，2003：381-385
[3] 梁鹤年. 简明土地利用规划[M]. 北京：地质出版社，2003：21
[4] 高亮之. 农业系统学基础[M]. 南京：江苏科学技术出版社，1993：89-92

作者单位：南京农业大学土地管理学院 江苏 南京 210095