公众参与规划的行为选择及其影响因素——对圆明园湖底铺膜事件的反思

　自2005年3月28日《人民日报》首次披露“圆明园湖底铺设防渗膜遭专家质疑”以来，“圆明园事件”引起了国内各界的广泛关注，矛头基本上都指向了官员问责、管理体制，以及对法制监督的诉求。然而，回溯事件的起因—对这样一个时间长达两年之久的破坏工程的追究，竟然始于一位普通的公众。一方面，这一现象本身体现了我国公众参与规划的力量；但另一方面，“两年”这一时间概念的背后也体现了我国公众参与规划制度的滞后。因此，我们在质疑我国法制监督体系的同时，也应该反思在规划开发过程中公众参与规划的动力与制约因素。美国的经济学家阿尔伯特·O·赫希曼(Albert·O·Hirschman)于1960年提出了“退出—呼吁”理论，从民主管理的角度探讨了个体在组织绩效中的行为决策及其影响因素，并为规划理论界提供了研究公众参与规划的分析工具。

1、公众参与规划的行为选择

根据赫希曼的理论，“退出”就是指“消费者不再购买企业的产品或者某些会员退出组织”。“呼吁”则是指“会员为修正企业或组织的惯例、政策或产出所作的种种尝试或努力。当企业的产品或组织的服务难以令人满意时，任何试图改变这种状况而不是逃逸的措施，都符合呼吁的基本定义”。

从公众参与规划的行为选择看，在政府或者规划决策者提供公众参与外环境的假设前提下，公众凭借个体理性判断，按照参与规划的深浅程度主要有三种参与选择方式：其一是积极参与(或称真实参与)，即能够将个人的真实想法及时、有效地提供给规划决策者，并积极关注整个规划的实施过程和实施结果；其二是消极参与(或称虚假参与)，即很少表达个人意见，或者不表达个人的真实意见；其三是不参与，这是一种极端的情况，即根本不相信或者不愿意参与规划的决策过程。按照“退出—呼吁”理论，前两种参与方式都可以视为“呼吁”的行为选择，而最后一种，显然是一种“退出”的行为选择。

2、公众行为选择的影响因素

作为经济、理性的人，除了社会道德的非正规约束之外，公众个体的行为判断主要还是基于对个体所获得的经济利弊的权衡。因此，从公众的角度审视公众参与问题，其个体的行为决策主要受到以下四方面因素的影响。

2.1 公众对于规划事件的敏感性

就城市规划提及的公众参与而言，“公众”是一个泛指的概念，即涵盖了除地方政府、规划机构、规划师之外的所有其他利益相关者(stakeholder)。然而由于受到年龄、性格、受教育程度、职业、社会地位等因素影响，不同的公众个体对于城市规划决策的感知能力与识别能力也存在着巨大的差异，从经济学的角度讲，可以将其称为公众对于城市规划决策的敏感性，或者规划决策弹性。

进一步地讲，在规划项目涉及到公众利益的时候，决策敏感性高的公众个体往往能够最先感受到规划中存在的相关问题。按照“退出—呼吁”理论，这部分人首先会考虑采取“退出”的行为选择。就规划参与而言，公众惟一的退出方式只是公众单方面放弃参与规划的权利，而对于规划决策者及规划项目本身并无影响，既不能改变规划决策的内容，也不能提高个体的实际效益，所以退出的行为并不可选。在退出无效的情况下，公众惟有选择呼吁(参与规划)的方式。此时，公众的规划决策敏感性与公众参与规划的深度成正比。决策敏感性高的公众就会选择积极参与规划，力求改善规划内容，影响规划决策。而规划决策敏感性低的公众个体，一方面可能尚没有意识到问题的存在；另一方面，即使感受到规划项目可能存在某些问题，但也可能出于“搭便车”(Free Rider)的心理，而保持沉默，直到问题严重到一定程度，超出其所能忍受的程度才会选择积极呼吁的行为方式。

以“圆明园事件”为例。第一位公开质疑圆明园整改工程的专家张正春，是兰州大学生命科学院教授，正是由于他长期从事生态学研究并钟爱中国古典园林，敏感度较高，才能够意识到问题的存在，并主动作为，将这一事件追查到底。无独有偶，在2001年10月著名的“紫金山观景台风波”中，也是首先由东南大学的两名法律系教师提出质疑的。因此，公众个体的差异性影响公众监督的事件敏感度，从而进一步影响其参与规划的行为选择。

2.2 规划项目替代品的可求程度

从经济学的角度讲，如果替代品唾手可得，即替代品的搜寻成本和交易成本足够低，那么公众个体就不会轻易采取“呼吁”的方式。反之，如果替代品成本很高，则公众呼吁的倾向就越强烈。

相对于市场上一般的流通商品而言，规划项目本身特有的技术含量使得其替代品的交易成本很高，同时其行政背景和作用范围的地域性也增加了公众的退出成本。也就是说，公众个体通过迁居、移民等方式完全退出规划作用范围的交易成本(退出成本)远远高于改进现有规划内容的交易成本(呼吁成本)。因此，从替代品的角度而言，公众个体则更愿意选择(或者不得不选择)积极参与规划，通过提出合理化建议力求改进现有规划。

但是，也正是因为高额替代成本的束缚，“呼吁”往往成为公众参与规划惟一的选择方式。一旦公众参与规划的权力被剥夺，或者公众的意见没有在规划实施中得以体现，那么法律就成为公众捍卫个体利益的必要手段和途径。这也是呼吁的一种表现形式，即通过第三方(法律)的介入引起规划决策者的重视，通过强制性手段要求其对规划存在的问题予以回应。

遗产旅游地不同于一般风景区，其资源本体蕴含着丰富的历史文化价值，是无法复制和仿冒的，其稀缺性和惟一性导致公众对遗产旅游地的开发更为关注。圆明园对于世人来说是无价的，也是不存在替代产品的，一旦遭到破坏，其损失将难以用金钱来补偿。“圆明园事件”之所以引起公众如此广泛的关注，其遗产价值的不可替代性是主要原因之一。公众不能退出，所以选择呼吁，其表征之一就是圆明园事件听证会的举办。

2.3 规划决策的改进对于公众的边际效用的影响

“边际效用”(Marginal Utility)是指当所有其他的商品的消费水平保持不变时，从额外一单位商品中所获得额外满足(即效用)。对公众参与规划而言，就是指在其他条件不变的情况下，规划决策内容的改进能够给公众个体带来的实际好处。

城市规划的公共属性决定了规划决策的改进和完善能够使公众群体普遍受益，但是针对不同的公众个体，其边际效用却是存在差异的，这种边际效用的差异性也影响了公众在参与规划过程中的行为偏好。以城市住区规划为例，小区内部的附属设施建设、绿地、儿童游憩设施等对于有小孩的住户而言至关重要，故愿意主动去参与规划；而对于单身汉或者经常出差的商旅住户而言，边际效用则要小得多，也就没有参与规划的能动性。

遗产资源的公共属性决定了它与公众群体利益普遍相关，也正是这种普遍相关性在一定程度上制约了公众监督的能动性。在“圆明园事件”中，这样一项声势浩大的工程能够默默地进行了两年之久，与其说是无人发现，不如说是无人肯提，或无人敢提，直至事件曝光，人们才群起而攻之。因此，在参与规划的过程中，针对不同的规划项目决策，边际效用高的公众会选择积极参与，而边际效用低的公众则相对消极得多。  

2.4 公众对于参与规划的效力预期

“效力”就是指规范(norm)的特殊存在，说一个规范有效力就是说我们假定它的存在，或者就是说，我们假定它对那些其行为由它所调整的人具有“约束力”。而“参与规划的效力”就是指在城市规划过程中，公众参与的规范对于规划决策者所具有的约束力，以及公众参与的行为对规划决策结果所能产生的实际影响(凯尔森，1996)。

公众个体在做出行为决策之前，必然要事先预期行为结果，即预期个人的参与能够对规划决策的最终结果产生多大的影响力。如果预期效力很低，认为该参与方式只是所谓的形式主义，并不会对规划决策产生效力，那么公众就不会积极地参与规划；如果公众能够确信自己的参与能够切实发挥重要作用，那么其参与的积极性就会高涨。

公众参与效力预期的基础是国家的法制保障，如果存在相关的国家法制、法规，能够保障公众在城市规划进程中参与的内容、程序和权力，那么认为参与有效的积极预期则会大大增加，反之则会降低公众的积极预期。此外，效力预期还受到社会大环境的影响，如果社会大环境鼓励公众参与规划，并且有实践证明公众的意见能够对最终的规划决策结果产生作用，也可以从效力预期的角度激发公众的参与热情，提高公众参与规划过程的真实性。

当前我国公众监督的主要方式是听证制度。听证制度的精髓是用一种形式正义来确保实质正义，用程序公平来确保结果公正。针对“圆明园事件”，中央电视台《东方时空》栏目曾经就公众对听证会的效力预期作了一次调查，其中认为“作用较大，听取民意使决策更民主”的占9％，认为“有部分作用，体现了听取民意的态度”的占27％，而认为“作用不大，民意很少被采纳”的达到64％。可见，公众对于参与监督的效力预期是非常低的，而这也直接影响了我国公众参与监督的行为选择。

3、促进公众参与规划的相关措施

从我国目前情况看，一方面，公众非常希望能够通过参与规划来维护并实现个体利益，保障其基本权益；另一方面，公众参与规划的效力预期、规划决策改进后的边际效用等差异在一定程度上又影响了公众参与规划的实际质量。因此，立足于公众的角度，切实提高我国城市规划中的公众参与程度，应当从以下三个方面入手。

3.1 完善法制体系—加强公众参与的基础保障  

法制体系的滞后是我国城市规划公众参与流于形式的主要原因，这种滞后客观上导致了公众对参与规划效力的消极预期，并进一步造成了公众在规划过程中的消极参与。俗话说“无规矩不成方圆”，没有法律的切实界定，公众参与在实践中就成为“无土之木”，因而法律是政策得以贯彻实施的前提和保障。美国的政治经济学家阿伦·德雷泽(Allan· Drazen)在研究政策承诺与法律之间的关系时，曾经精辟地指出：“法律是政策的保障，没有法律的承诺与有法律支持的承诺，二者之间有很大的区别。首先，最根本的区别是法律有惩罚条款，所以违法有明确的成本；其次，是明确的法律或被广泛承认的社会规范，使违法行为更显眼，因此代价也更高”。

早在1947年，英国《城乡规划法案》就规定允许公众对城市规划发表意见和看法；1969年，在《城乡规划法案》的修订中，又制定了与传统的公众参与有所不同的方法、途径和形式，即著名的《斯克芬顿报告》(the Skeffington Report)，成为公众参与城市规划发展的里程碑。然而在我国目前的城市规划法规中，尚无公众参与规划立法的内容规定。虽然我国的《立法法》首次确立了公民在立法过程中的参与制度，但是总的来看，《立法法》对公民参与立法过程仍然缺乏程序性规定，尤其是对数量大、与公民切身利益关系密切的地方性法规和规章在制定过程中的立法听政制度未作规定，从而使公众参与城市规划立法成为一件十分困难的事情。即使我国的《行政法》中提出了“行政公开”的原则，但也只是保障了公众的事后知情权，而没有保障公众的事前参与权。因此，在修订城市规划法规时，应当首先确立公众参与城市规划的法律地位。只有赋予公众参与城市规划的合法地位，公众才能真正实现对公共事务的参与，体现城市规划的“立法为公，规划为民”。

3.2 形式保障内容—提高公众参与的层级结构

必要的形式是保障内容得以实现的前提。1969年美国规划师莎莉·阿尔斯坦(Sherry·Arnstein)在《市民参与阶梯》一文中，从实践角度提出了公众参与城市规划程度的阶段模型理论，即“市民参与阶梯”理论。她对“公众参与”这一概念进行了系统的分析，认为公众参与可以分为三个层次八个梯级，最低层次是“无参与”(Nonpar-ticipation)；第二层次是“象征性的参与”(Tokenism)；第三层次是“市民权利”(Citizen Power)。

从目前的参与方式、开展手段，以及参与阶段看，我国城市规划中的公众尚处于一种“被动式”的过程参与，而不是真正意义上的主动性决策参与，还停留在“象征性参与”阶段，其含有三个梯级：获悉(Informing)、咨询(Consultation)、列席(Placation)。这种被动的参与形式违背了公众参与的本质，正如莎莉·阿尔斯坦所指出的那样：“空洞的、仪式性的参与同拥有真正权力的、能够影响最终结果的参与，二者之间存在着本质区别。”

所以，要真正实现公众参与由被动走向主动，就应当允许公众介入城市规划的前期决策阶段，疏通公众参与规划的“呼吁”渠道，提高公众参与规划的层次，改变由规划管理部门单向地对公众展示规划结果的局面，建立包含公众参与的双向反馈循环机制。当然，我国公众参与规划层次的提高也需要一个渐进的过程，有些学者借鉴国外的经验提出了我国公众参与规划的“生长模式”，也表明了这一基本观点(陈志诚等，2003)。  

3.3 忠诚感的培育—建立公众参与的非理性有效约束      

“呼吁”得以发挥作用的先决条件有两个，一个是法制保障，一个是退出威胁。由于我国现阶段的城市规划主要还是被作为一种行政职能在经济社会生活中予以贯彻实施，相当于处在一种完全垄断的市场结构中，公众因无法获得替代品而退出无门。因此，由于组织(政府规划管理部门)没有竞争对手，(公众)退出对于组织而言便失去了威胁作用，于是呼吁便会流于形式，造成规划决策者忽视公众的存在及其参与，同时也使公众对参与规划的效力产生消极预期，容易失去参与的积极性。  

针对这一问题，赫希曼在“退出—呼吁”理论中，提出了“忠诚(Loyalty)”的概念。赫希曼的论证过程表明，忠诚在退出与呼吁组合及其交互作用的过程中，扮演着一个不可或缺的角色。忠诚感是一种非理性约束，能够在个体理性判断应当不作为的情况下促使公众始终保持着呼吁的激情和坚持信念。从城市规划的角度讲，虽然我国现有的公众参与制度还存在诸多问题，但公众对于国家、城市和社区的忠诚感也能够唤起他们强烈的参与意识，成为“消极参与”与“积极参与”的润滑剂，在一定程度上纠正城市规划中公众参与的表象繁荣与内在羸弱之间的失衡。

当前我国的公众参与还停留在全凭公众兴趣的参与阶段，而不是凭公众责任感的参与阶段，因此，公众参与十分需要对这种忠诚感的培育。为此，政府应当采取社会教育、媒体宣传等措施培养公众的主人翁地位，促使其在城市规划参与中实现角色转换—由被动的接受者变为主动的参与者。此外，对集体公益的关注也是以公众对其个人权利意识的觉醒为起点的，公众个体也应当不断提高自身的修养与学识，提高对公共事务的关注程度和对公共决策的判断能力。  

[参考文献]
[1]Sherry Arnstein．A Ladder of Citizen Participa-tion[M]．The City Reader，Routledge Press，1996。
[2]阿尔伯特·O·赫希曼著，卢昌崇译．退出、呼吁与忠诚—对企业、组织和国家衰退的回应[M]．北京：经济科学出版社，2002。
[3]阿伦·德雷泽著，杜两省，史永东译．宏观经济学中的政治经济学[M]．北京：经济科学出版社，2003。
[4]陈志诚，曹荣林，朱兴平．国外城市规划公众参与及借鉴[J]．城市问题，2003，(5)。
[5]郭　建，孙惠莲．城市规划中公共参与的法学思考[J]．城市规划，2004，(1)。
[6]凯尔森．法与国家的一般理论[M]．北京：中国大百科全书出版社，1996。
[7]张晓燕．城市规划与公众参与[J]．新参考，2003，(11)。

作者简介：
吴人韦,男,同济大学建筑与城市规划学院风景旅游系教授,博士生导师.  
杨继梅,女,同济大学建筑与城市规划学院风景旅游系2004级博士研究生.