综合性海岸带规划与管理探讨

1、引言

据世界联合国环境与发展大会(1992)估计，世界上60％的人口居住在距海岸线100　km的海岸带地区。世界海岸带大会(1993)预测，进入21世纪，发展中国家的2/3人口将居住在海岸带地区[1]。然而，海岸带也是生态环境脆弱带之一，快速的经济发展和城市化进程，以及各自为政的城市建设已给海岸带造成了巨大的环境和景观压力。由于沿海区域的复杂性，近年来综合性海岸带管理(ICM)与规划逐渐被视为指导沿海区域内不同人类活动及相关管理的一种支配方法[2]。

作为沿海国家之一，我国拥有漫长的海岸线，发达地区也主要集中在沿海。然而在城市规划日益受重视的今天，我国对海岸带的规划和管理却相对滞后，因此，科学管理、有效利用沿海地区的资源对我国的可持续发展将产生重大的影响。本文通过分析澳大利亚维多利亚州的综合性海岸带规划管理系统，希望能对我国的海岸带规划与管理起到启发和促进作用。

2、概念释义

2.1 海岸线与海岸带的概念辨析

区别对待海岸线与海岸带将有助于更好地对综合性海岸带进行管理。

2.1.1 海岸线

地理学所指的海岸线是指陆地与海洋相互交汇的地带，也是位于岩石圈、大气圈、水圈和生物圈相互影响的叠合地带。规划学科里的海岸线概念不同于地理学科的海岸线概念，它是一个空间概念，包括一定范围的水域和陆域，是水域和陆域的结合地带。但目前海岸线尚无统一的界定标准。我国学者张谦益认为，海岸线的陆域界限一般以滨海大道为界，海域界限一般以低潮线向外平均伸展500　m等距线为界[3]。

2.1.2 海岸带

海岸带的地理区域包括近海水域、潮间带和潮上带的沿岸陆地部分。我国科学家认为海岸带范围的外界应为海水波浪和潮流对海底有明显影响的区域，以及人类的生产活动最频繁的区域；其内界应包括特大潮汛(含风暴潮)涉及的区域，河口海岸则为海水入侵的上界[4]。一些学者将滨海地区划分为五个主要部分：内陆地区、滨海土地(包括湿地、沼泽地和人类聚居并直接影响邻近水域的地区)、滨海水域(如入海口泻湖和浅海水域等)、离岸水域(是国家领海范围内离岸200　n　mile的水域)和远海[5]。我国著名学者陈述彭则将海岸带定义为：以海岸为基线向两侧扩散而且辐射的地带。他认为海岸带向陆还应包括古海岸即海相与陆相相互沉积所达到的范围，以及现代三角洲河流的潮汐顶托点；海岸带向海应包括海洋岛屿、人工岛屿，以及岸外辐射沙洲[1]。

2.1.3 海岸线与海岸带的关系

从以上分析可以看出两者的关系为：海岸带所涉及的范围相对较大，主要通过各有关部门的综合性管理来加强保护，而海岸线被包括在海岸带范围之内，是目前各地通过景观规划等手段大力发展滨海旅游业的主要地带(图1)。

2.2 综合性管理与规划

2.2.1 综合性海岸带管理

综合性海岸带管理(ICM)已具有四十多年的历史[6]。世界银行组织把综合性海岸带管理(ICM)定义为：“通过跨学科间相互协调的手段对沿海区域内的问题进行定义和解决，这个手段包括‘在由各种法律和制度框架构成的管理程序指导下，确保沿海区域发展和管理的相关规划与环境和社会目标相一致，并在其过程中充分体现这些因素’，追求沿海区域内利益的最大化，同时将各种人类活动对于社会、文化以及环境资源的消极影响最小化”[2]。Cicin-Sain和Knecht教授(美国德拉威州大学，1998)将综合性海岸带管理定义为：“在保持连续和有力的程序下，对于可持续利用、发展和保护沿海与海洋区域内资源的决策”。比较以上两个定义，可以看出，两种概念都强调如何保护和可持续性利用沿海区域内的各种资源。因此，加强保护和可持续利用是综合性海岸带管理的关键问题。而根据Sorensen(1997)的说明，在“综合性海岸带管理”这个概念中，“综合”既包括同一等级不同经济部门间(如渔业、旅游等部门间)的水平整合，也包括不同级别部门间(包括国家级的部门和地方部门间)的垂直整合[6]。

2.2.2 综合性海岸线规划

综合性海岸线规划主要包括空间在横向上的协调和空间要素在纵向上的关联与统一。空间在横向上的协调指各地区的海岸线规划应注意与相邻岸线在景观、功能等方面相协调、相关联，包括根据岸线的资源条件，合理划定港口、近海工业、居住生活、旅游度假、休(疗)养、海水养殖、生态保护等功能区，避免不同功能区间的相互干扰，如港口的选址，应尽量远离旅游岸线，尤其应远离海水浴场等。空间要素在纵向上的关联与统一主要指各地区的海岸线形象应与所在城市的整体形象一致，注重各空间要素之间的关联性，塑造富有个性的海滨城市景观。

2.2.3 综合性海岸带管理与综合性海岸线规划的关系

从以上分析可知，综合性海岸带管理的研究范围较广，内容较全面，海岸线规划只是其中的一项专题研究。因此，本文主要针对综合性海岸带管理进行探讨。

3、国内外相关研究与规划实践的介绍与分析

澳大利亚地处大洋洲，资源丰富、环境优美。因其四面临海，且大部分的城市分布在沿海地区，所以无论是中央政府还是地方政府都很重视对海岸带地区的规划和管理，其综合性海岸带管理已逐步形成自己的体系。维多利亚州的国家级海洋公园和海洋保护区体系是其中一个较大的系统。

3.1 澳大利亚维多利亚州国家级海洋公园和海洋保护区体系

3.1.1 概况

澳大利亚维多利亚州国家级海洋公园和海洋保护区体系是依据《1975年国家公园法》建立的[7]，整个体系包括13个新成立的国家级海洋公园和11个小型的海洋保护区(图2)。

该体系将维多利亚州整个海岸带范围内的一般地域与重点地域相结合，其中，所有海洋公园和海洋保护区的面积大概占维多利亚州海岸水生面积的5.3％[8]。建立这些海洋公园和海洋保护区的目标是确保维多利亚州生物的多样性，继续保持良好的海洋环境。13个海洋公园主要保护维多利亚州内具有代表性的海洋生物及其生存环境和生物链；11个海洋保护区占地面积约为900　hm2[7]，主要保护具有显著自然价值和文化价值的小型区域。

在《国家海洋公园和海洋保护区发展战略(2003-2010)》中有5个战略目标：①保护有价值的自然环境；②保护和认证文化遗产；③加强保护区与当地社区的融合；④加强保护区内娱乐业、旅游业和参观访问的管理；⑤加强对保护区环境的研究和监控。同时，每一个战略目标都有具体的实施细节。以下罗列一些主要的方针政策：①保护和丰富保护区内的自然价值和文化价值；②确保海洋保护区管理的优秀性和创新性；③加强社区交流，培养社区居民的主人翁精神；④对外提供高质量的信息服务和管理；⑤从长远的眼光看待保护区的规划和发展；⑥鼓励和发展个人及组织参与到保护区体系中；⑦认知和尊重当地土著居民的文化习俗；⑧加强保护区管理决策在环境、文化和经济发展方面的可持续性；⑨确保管理建立在科学的、充分考虑各方面意见的基础之上；⑩充分体现规划和管理过程中的透明度，建立责任制度；保持对量化产出的关注。

3.1.2 分析与评价

综观维多利亚州的国家级海洋公园和海洋保护区体系可以发现，整个系统是把沿海区域的资源保护和海洋管理结合起来的。在沿海区域的资源保护方面，自然资源和人文资源又是相结合的。例如，在环境保护体制方面，通过确认和定义自然资源的价值、状况和潜在威胁，分析未来对自然资源价值保护可能产生的主要威胁并制定相应的管理目标；制定相应的行动措施并评估这些措施的有效性，为海洋自然资源的保护提供充足的决策信息；其他保护措施(如濒危生物及其生存环境保护条例、海洋有害生物防治措施、海岸及流域活动影响、海洋事务应对和规划)对自然资源的保护也都起到了一定作用。又如，在海洋文化资源的保护方面，保护航海历史文物等政策起到了一定的作用；此外，通过举办社区教育和交流、社区咨询会议等活动，使当地居民充分了解沿海区域资源的保护体系，增强环保意识[7]。这些经验都是值得我们借鉴的。

虽然维多利亚州国家级海洋公园和海洋保护区体系是依据澳大利亚《1975年国家公园法》和《1998澳大利亚海洋政策》而建立的(后者被视为澳大利亚迈向海洋环境综合生态规划和管理的里程碑[8])，但它却不是全国性的，它与其他州的海洋保护体系并没有相互协调。因此，从这一点上来说，维多利亚州国家级海洋公园和海洋保护区体系规划并不完全是综合性的，它没有真正实现中央政府到地方政府的垂直整合与协调。

3.2 我国目前的相关研究与规划管理状况

相比较而言，我国对海岸带规划与管理方面的研究正处于起步阶段，主要局限于海岸线滨海景观规划，从上海浦东陆家嘴地区规划设计开始，我国东部沿海、长江流域及珠江流域的各大城市(如大连、青岛、上海、厦门、广州、深圳、北海等)相继组织了多次滨水区规划与城市设计的竞赛和咨询，其中有些正朝着综合性规划与管理的方向努力。如海口市总体城市设计的滨海岸线规划就在土地及岸线功能整合规划条款中提出了要按照土地与海岸线利用的类型与模式，把滨海区划分为若干功能区域，以便对其发展方向与开发强度做出有效的引导，加强各管理部门间的协调。功能区具体划分为：①旅游休闲区(相应为旅游度假岸线)—以休闲度假为主要使用内容，以低强度开发为控制原则；②城市生活区(相应为城市生活岸线)—根据城市总体的需要，综合居住、商贸办公和文化娱乐等多种功能，采用中等开发强度；③港口区(相应为城市港口岸线)—以物流、加工制造为主要使用内容；④历史文化区(相应为历史岸线)—以历史文化保护和利用为主要使用内容；⑤自然资源保护区—保护自然资源，对开发行为进行强有力的控制[9]。

目前，我国的海岸带规划与管理还存在盲目跟风现象，一些地方不遗余力地开发海域资源，却很少与保护相结合，只做了一些表面工作和孤立的规划，或者只关注所在地的规划与管理，很少兼顾与相邻海岸线之间的横向协调，缺乏必要的联系与过渡，各区域之间在功能方面缺乏相互支持，甚至存在相互争夺空间的现象。这些规划往往是纯粹的海滨地区规划，主要针对海岸线的景观与旅游资源开发，缺乏与所在城市整体景观形象之间的纵向协调，如为了展现城市环境而大力建设环岛路，以市政路和公共绿带分割海岸环境与其他城市空间，甚至把海岸带的向陆与向海区域一分为二，造成整个海岸带的空间景观要素之间缺乏应有的关联性和过渡性。这些做法都是与综合性海岸带规划与管理的方向背道而驰的。

在海岸带的管理方面，我国目前主要是通过建立国家和地方级自然保护区，以及颁布海洋法规来保护海洋生物多样性和防止海洋生态环境的恶化。这种管理方式稍欠系统性和全面性，缺乏综合性管理的理念，其直接结果是把本应由各个管理部门相互协调的复杂任务分配到个别部门，影响了规划管理的效果。

4、结语

我国海岸带规划与管理的当务之急是要与国际接轨，适当借鉴国外的成功经验，改进其不合理之处，逐渐摸索出一条有中国特色的综合性海岸带规划与管理之路。主要可从以下四点来进行：

(1)做到同一等级不同经济部门间的水平整合，通过对海岸带进行功能分区等手段，充分发挥旅游、渔业、规划等部门的管理职能，加强合作与协调，实现经济、社会、生态三者效益的最优化。  

(2)做到不同级别的部门(从国家级到地方级部门)之间的垂直整合，使上下级管理互不矛盾、协调一致，邻里之间互不争夺、共同优化。

(3)做到各地区海岸线的空间要素与相邻岸线间的横向协调，保持应有的关联性与过渡性，可以从宏观到微观进行规划研究，编制一套国家甚至全世界范围内的区域性宏观体系规划，然后逐步具体到局部地段甚至个体空间要素的方案设计，并坚持重点区域与一般区域相结合。

(4)强调各地区海岸线形象与所在城市整体形象的一致性，注意各空间要素之间的纵向关联性，塑造富有个性的海滨城市景观。

[参考文献]
[1]陈述彭．海岸带及其可持续发展[J]．遥感信息，1996，(3)：6-12．
[2]Xue,Xiongzhi，Hong,Huasheng & Charles,A.T.．Cu-mulative environmental impacts and integrated coastal management:the case of Xiamen,China[J]．Journal of Environmental Management，2004，(7)：271-283．
[3]张谦益．海滨城市岸线利用规划若干问题的探讨[J]．城市规划，1999，23(2)：50-52．
[4]赵　奔，吴彦明，孙中伟．海岸带的景观生态特征及其管理[J]．应用生态学报，1990，1(4)：373-377．
[5]吴晓莉，陈宏军．美国滨海地区综合管理的经验[J]．城市规划，2001，25(4)：26-31．
[6]Sorensen,J.．National and International Efforts at Integrated Coastal Management:Definitions,Achievements and Lessons[J]．Coastal Management，1997，25：3-4．
[7]Park Victoria．Marine National Parks and Marine Sanctuaries Strategy(2003-2010)[Z]．2003，Park Victoria website,viewed 12 September 2004，http://www.parkweb.vic.gov.au/resources/07_1013.pdf [8]Rothwell,D.& Kaye,S.．A Legal Framework for Integrated Oceans and Coastal Management in Australia[J]．Environment and Planning Law Journal，2001，18(3)：278-293．
[9]王建国，方　立，陈　宇，吕志鹏．海口滨海岸线城市设计探索[J]．规划师，2003，(9)：41-45．

作者简介：
陈飞,女,浙江大学建筑工程学院城市规划与设计专业硕士研究生.  
王灵舒,男,墨尔本大学城市规划专业硕士研究生,皇家墨尔本理工大学环境与规划专业硕士.