概念规划刍议

　20世纪80年代末期的控规和20世纪90年代后期的概念规划，都是中国城市规划发展发生历史性质变的标志。控规是土地市场商品化而出现的法定规划，而概念规划也称战略规划，是城市建设快速战略构想的规划，一个是“控”，一个是“放”，都是应时而生的。

中国城市规划从功能主义、现实主义到超现实主义，经历了工程性规划、控制性规划和概念规划几个代表性的阶段，但似乎都是在跟随、学习和运用国外的经验，且都以“中国特色”为由，找到了自己“变异”的根据。

当城市规划的法规建设滞后于城市建设和城市规划的市场要求时，规划界有一部分人在茫然地争论，有一部分人在无奈地等待，还有一部分人在积极地埋头加班苦干，并高举“服务至上，精心规划设计”的旗帜走向城市、乡村和田野。城市规划设计成了生产工具，质量管理都实行了工业化质量管理的国际标准，消极地运用法规，盲目地服从地方政府的意见，以争取更多的城市规划建设的任务量。

我国的概念规划诞生之初，正是国内很多地方用土地资源支撑发展的时期，正是国内很多城市比拼竞争力的时期，正是国内很多城市进入跨越式发展的时期，也正是国内很多城市的人均GDP开始超过3　000美元的时期。这些现象说明，当前，土地资源最能体现经济的发展动力或者潜力。21世纪初，很多城市在扩大行政区，吞并周边的市县，这一方面体现了城市的张力，另一方面也体现了区域协调的重要性。由于很多城市政府都急需有关城市用地控制和拓展的策略，城市规划的龙头作用就显得无比重要，而概念规划是最能及时提供城市发展方向战略抉择的规划，因为其所采取的规划咨询和招标的方式，具有在短时间内能够提供多套发展策略的优势，可为政府做出城市发展决策提供多样化的选择思路。另外，概念规划还可为本届政府在任期内大展宏图提供规划依据，可节省更多的时间。

概念规划的应时而生既体现了地方政府和规划师的创新魄力，又体现了城市规划的重要性，更重要的是其不受法定规划要求的约束，地方政府可以运筹帷幄，规划师可以大胆设想，评论家可以高瞻远瞩，实在是大受政府和规划师欢迎的“中庸之道”。正如鲁迅比喻中国人“中庸之道”的妙语：“中国人要决定在屋顶开天窗，必须从掀掉屋顶的提议开始讨论，才有可能实现。”所以中国的很多概念规划提出了类似“做大、做强、做优、做美”等口号。

本来概念规划的实施是件幸事，结果很多城市却越过了总体规划的层面进行操作，或者使概念规划成为圈地运动的蓝图。这样就造成了土地市场的失控和出现了城市规划管理的盲点等现象，就好像诺贝尔发明的火药被用作战争的武器、国人喝洋酒一饮而尽一样，使得好事情产生了很多负面影响。为此，许多概念规划被吹响了暂停的哨子。  

基于上述现象，笔者提出了以下几个观点，仅供探讨。

(1)概念规划是城市规划与时俱进的体现。

概念规划对城市规划师来说，是城市规划思想与城市发展现实的碰撞。过去很多规划师，一生中很少能遇到这样具有挑战性的、庞大的系统工程。概念规划融入了很多规划师、学者的城市规划哲学思想，是理论与实践碰撞的战场，很多有关城市规划的经验在此聚汇，很多城市未来发展的宏图在此展现，秩序与浪漫在此同辉。概念规划是诊断城市问题的手术室，也是展望未来城市发展的望远镜；它说明城市规划不但是严谨的科学技术和法律，同时，也是一种创造美好家园的艺术创作。概念规划，调动了一批城市规划师的创作激情，并使他们对一系列城市规划问题进行了探讨；培养出了一大批城市规划的中坚力量，对中国城市规划领域的开放具有突破性的意义；为城市和城市规划研究提供了重要的空间和机遇，对中国城市规划事业的发展具有巨大的推动作用。

(2)概念规划是最高层面的控制性规划。

概念规划存在两种空间概念——适宜发展区和不适宜发展区，或者称建设区和非建设区。而这一切都是为了城市空间拓展的控制量度，两个区域的控制策略是相反的，适宜发展区是控制向什么方向发展，发展什么，采取什么策略；不适宜发展区是控制不能向哪发展，不适宜发展什么，保留什么，保护什么，延续什么及采取什么策略。建设区和非建设区也是如此。因此，城市发展框架对城市发展的结构及其与周边城市发展的协调都具有战略性和瞻前性的重大意义。当然，概念规划还包括经济、社会、环境和产业等内涵上的发展研究，当然也是明确定向和定性的研究。因此，概念规划是城市政府决策城市发展方向最有力的控制依据，可以说是城市发展最高层面的控制性规划。

(3)概念规划是制定城市规划的决策手段之一。

概念规划是一种运用哲学规划观完成的规划，是在辩证思维中定格一个城市的发展趋势。概念规划之所以可以从容应时，源于其战略性、及时性、针对性和包容性：战略性体现在其对城市时空发展的预测和计划上；及时性体现在其能在短时间内提出纲领性的咨询文件上；针对性体现在其对城市问题的诊断和对发展策略的选择上；包容性体现在其对城市各个相关层面的探讨和对相关学科的吸纳上。

概念规划是规划师在较短的时间里从对城市印象的了解、客观分析到产生主观判断，发现城市各个层面的问题，提出城市发展的观点和策略的规划，是现实和理想斗争的结果。规划师借鉴国内外城市发展模式和理论研究结果，从一般性和针对性两个层面对城市进行分析研究，为政府提供城市发展定性、定向的选择。

(4)禁止概念规划不是解决问题的根本方法。

判断概念规划的是与非，需考虑概念规划在我国的运用情况。在突飞猛进的土地开发热潮中，很多城市具有拓展的潜力，但也面临城市发展方向的困惑，这些问题要在本届政府任期内弄清、解决，都需要一个完整的规划纲领和蓝图，但等到编制总体规划完成报批再建设，时间上已明显滞后。概念规划则刚好能在短时间内迅速探讨这些“实际问题”，加上政治家的决策胆识和经济发展的实际情况，本届政府很快就会找到“经济增长点”和“经济增长区位”进行开发建设，这不但有利于城市保持连续的经济增长势头，而且是加强城市竞争力的捷径。

城市经济和社会的发展推动着城市规模的扩张，但规划体制有没有与时俱进呢？概念规划本身没有错，其出发点和技术手段都对城市发展起到了重要作用，如广州在选择了发展方向后的短短三年内就创建了新的城市空间格局。因此，禁止概念规划不是控制城市规模的关键，通过科学的管理手段进行合理的引导才是最好的选择。

(5)走出概念规划的误区。

概念规划原本是一个需长期、持续研究的城市规划工作，是涉及到城市的各个方面的综合性研究报告，但是到了中国却有了另外的特色，变成了快餐式的规划，因此，不免产生了一些误区。

①夸张了概念规划的作用。把概念规划当作是包治百病的良方或法定规划的实施依据都是冒险的行为。

②概念规划理论上缺少充分的论证。概念规划虽有“大胆设想”，但是由于缺少具体、充分的论证，故在对城市的结构和发展方向的把握上，容易带有浓厚的主观色彩，自然也易造成决策上的重大失误。

③理想和现实容易脱节。由于概念规划的大尺度规划操作和理想化的空间模式，有可能使城市建设出现“狂妄之作”，造成规划看起来“满怀信心”，实施起来“丧失信心”的尴尬局面。    

④城市规模的盲目扩大。我国城市概念规划普遍都带有外延拓展性，当地政府一味地要求扩张城市建设用地，使得城市规模成倍增长，真有“人有多大胆，地有多大产”之势，好像城市规划成了争取土地的契约。

⑤盲目崇洋和跨越式发展。由于概念规划具有问题导向性和目标导向性，故其所产生的结果的依据也不同，因此，概念规划对任何一个城市发展阶段的判断都要非常谨慎，对城市发展潜力和面临问题的判断要非常慎重。很多参与制定中国城市概念规划的国外学者，由于对中国国情欠了解，往往形成目标导向型的结论，我国个别城市也曾有盲目崇拜的价值取向。很多城市的概念规划中提出的跨越式发展的概念，主要跨越的是城市规模和城市地理门槛，这种跨越其实也可以理解为城市的质变过程，但是也有可能成为“超现实主义”的借口。

笔者认为，概念规划在中国的运用，是“与时俱进”这一指导思想在中国城市规划领域得以体现的里程碑。很多具有发展潜力和强劲动力的城市正在借此“东风”飞速前进，虽然存在不少问题，但是这些问题反映出的不是概念规划本身的缺陷，而是规划体制变革中的矛盾与问题。