以郑州市老城区居民游憩绿地体系规划为例
一、大城市老城区绿化建设面临的问题
随着经济实力的增强、生活水平的提高，市民对具有良好品质的生活环境的渴望日益显现，城市绿地建设受到前所未有的关注。但是，在市场经济条件下迅猛发展的城市建设中，城市绿地从观念上被重视到建设实施之间尚有相当大的距离。尤其是在大城市的老城区缩小这一距离的难度则更大，需要克服的困难也更多。其中主要的难点集中在以下几个方面：
1 环境基础差
我国大城市的老城区一般也是城市的中心城区。在漫长的发展过程中，这一地区既是城市文化特色和景观风貌的留存区，同时也存在着住房、交通、基础设施等建设严重滞后于城市发展的问题。而在城市发展的各个阶段中，各种城市功能又在不断地向这一地区叠加，导致这一地区一直都在超负荷运转。这种超负荷运转所取得的效益产出往往是以牺牲环境为代价的。其结果，住房危旧、交通拥挤、设施不全、污染严重、绿地奇缺就成为大城市老城区所面对的共性问题。
2 人均指标低
大城市老城区往往是城市人口密度最高的地区，人口的高密度和设施的不配套导致的结果必然是城市绿地人均指标的“走低”。这种状况即使在已被评选为国家“园林城市”的城市中也普遍存在。以北京市 2000 年城市绿化普查的数据为例，城区（含东城区、西城区、崇文区、宣武区）人均公共绿地为 3.63M2，近郊区（含朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区）人均公共绿地为 11.73M2，其差值竟达到 8.1 M2。
3 土地资源紧
人多地少是我国的基本国情，这一现象在大城市的老城区尤为突出。土地资源紧缺、各种功能集中的老城区在土地有偿使用等一系列市场经济操作模式下，城市绿地遭受着来自各方面的冲击和侵占，始终处于弱势状态。
4 建设投入大
要改变大城市老城区的整体环境，建设城市绿地，必须面对拆迁、安置、征地等等一系列问题，而这些间接费用远远要比绿地的直接建设费用大得多，而城市绿地的产出又难于以直接的经济效益来衡量。
基于上述种种问题，以同样的投入在老城区和在新市区能够建成的绿地在规模上有很大的差别。因此，为了在较短的时间内显著地提升城市绿地的总体指标，为了显示城市建设的业绩，城市绿地建设的重点往往集中在新市区，并以此去“平衡”老城区的指标，这种现象可以说是普遍存在的。客观地说，城市以相当大的投入进行了绿化建设，即使这种建设反映在新市区，在某种意义上这也是一种进步，值得肯定，值得发扬。但是，在当今中国的城市中更应该提倡的是在新市区建设的同时，以更大的力度、更有效的措施在老城区改造中进行绿化建设。若不如此，上述现象持续下去导致的结果反映在老城区是环境得不到改善，甚至继续恶化；反映在城市总体结构上是绿地布局合理性的丧失，无益于城市的可持续发展；反映在城市建设基本原则的层面上是牺牲了老城区居民的生活品质，背离了 “以人为本”的基本方向。
二、郑州市老城区居民游憩绿地体系规划项目提出的背景
《国务院关于加强城市绿化建设的通知》（国发 [2001]20 号）在“今后一个时期城市绿化的工作目标和主要任务”中专门提出了城市中心区人均公共绿地的面积指标，突出强调“特别是城市中心区的绿化要有大的改观，要多种树、种大树，增加绿化面积，改善生态质量”。《国家园林城市标准》中也规定专门条款，提出“各城区间的绿化指标差距逐年缩小，城市绿化覆盖率、绿地率相差在 5 个百分点、人均公共绿地面积差距在 2 平方米内”。相关部门出台的有关规定，说明上述问题已经引起了各方面的关注，也为郑州市老城区的环境改造和建设指明了发展方向。
1 郑州市老城区绿地概况及分析
郑州市老城区基本上以三环路为界，北至北三环，南到南三环，西至西环，东到 107 国道，面积约 135 平方公里，现有人口约 147 万人。
郑州市老城区绿地建设自新中国成立之后就保持着持续稳定的发展，尤其是十一届三中全会以后，城市绿化建设发展速度较快。 1984 年，跨入全国园林绿化先进城市行列，并荣获“绿城”称号。
近 20 年来，随着城市建设的迅猛发展，老城区的开发强度日益加大，但城市绿地的建设却未能同步发展。城区内除紫荆山公园、碧沙岗公园、人民公园三大公园外，新增公园很少，新建的广场、街旁绿地也是由原有的封闭绿地、苗圃改造而成。由于所谓“绿化广场”的铺装面积过大而使实际的绿地数量有所减少。因此，以郑州市老城区现有的绿化水平与国家“园林城市”的标准相距甚远，与其它省会城市相比也存在着一定的差距。
经过对郑州市老城区公园绿地及部分附属绿地的调查和分析，从建立居民游憩绿地体系的角度出发，可以发现老城区的绿地现状存在以下突出的问题：（1）公园绿地总量严重不足；（2）公园绿地分布不均、不成系统；（3）绿化用地遭到侵占：（4）由于设计和建设过程中的种种原因影响公园绿地功能的正常发挥。
2 郑州市老城区环境治理的目标
为了彻底改善郑州市的面貌，重塑“绿城”形象，实实在在地服务于民，郑州市委市政府适时提出了“景观环境整治”的总体要求和让城区居民出行 500 米可达一处游憩绿地的建设目标。“郑州市老城区居民游憩绿地体系规划”正是在这样的背景下提出的。为此，这一规划具有了非常明确的定性和定量目标，即在老城区开辟居民行距 500 米的游憩绿地，建设布局合理、使用方便、内涵丰富、景观优美、独具特色的城市居民游憩绿地体系。
三、郑州市老城区居民游憩绿地体系规划的基本思路
根据郑州老城区的基本现状，在此次规划中首先提出了“居民游憩绿地体系”的概念。这一概念不同于城市公园绿地体系，它是从居民出行进行户外休闲活动的需求出发，将能够发挥此类功能的绿地加以组织而形成的。类似的目标在国内许多大中城市的绿地系统规划中均有涉及，但限于工作层次和内容深度的不同要求，在城市绿地系统规划中往往只能提出规划要求，而无法落实到具体的规划布点。
1 基本概念的把握
“居民游憩绿地体系”是从居民出行进行户外休闲活动的需求出发，将能够发挥此类功能的绿地加以组织而形成的。
2 指导思想的把握
指导思想的确立是影响规划成败的关键之一，基于对该规划项目的总体理解，从四个方面把握规划的指导思想：（1 ）以人为本，改善城市生态环境，提高城市居民生活品质。（2 ） 全面覆盖，合理布局，突出重点，落实用地。（3 ）结合城市绿地系统规划，明确老城区居民游憩绿地体系的发展目标。（4 ）强化规划的可操作性，建立规划实施指标体系。
3 规划原则的把握
主要的规划原则是： （1 ）可达性原则。（2 ） 生态性原则。（3 ）文化性原则。（4 ）效益性原则。
4 工作方法的把握
面对老城区错综复杂的用地状况，面对明确的量化实施目标， 在具体的工作方法上同样需要有创新思维。
首先在规划人员配置上，郑州市政府给予了极大的支持，在郑州市城市规划局和市政管理局的直接领导下，由北京北林地景园林规划设计院、郑州市规划勘测设计研究院、郑州市园林设计施工管理所共同组成项目组，搭建了一个多专业多院所相互配合的工作平台。
其次，通过城市资料共享，实现对详实的现状绿地资料的占有、对准确的城市用地资料的了解以及与相关规划资料的协调，以求准确把握郑州市老城区绿地的现状和存在的主要问题，明确本规划所能争取到的发展余地和实施上的可能性。
第三，综合运用城市总体规划、控制性详细规划、以及公园绿地规划设计等多种规划设计方法，从宏观到微观，从总体到局部、从抽象理性的规划控制到形象感性的设计方案，全方位多层次构建居民游憩绿地体系。规划成果力求做到为城市领导层提供决策参考、为规划和市政主管部门提供管理依据，为公众展现城市建设的美好前景。
5 规划层次的把握
从技术角度说，规划层次的把握是此次规划基本思路的表达，是规划目标和指导思想的具体化，是与相关规划充分协调和衔接的体现，也是对规划可操作性的检验。在此次规划中突出了以下三个层次：
第一，居民游憩绿地体系布局结构规划——与城市总体规划、城市绿地系统规划阶段相衔接，解决居民游憩绿地的规划布局问题，达到合理布点，方便使用，总量控制的目的。在此阶段，共规划布点 143 处，总面积约 183 公顷，使人均公园绿地指标提高了 1.25 平方米。
第二，居民游憩绿地控制性规划——与城市控制性详细规划阶段相衔接。建立居民游憩绿地的规划控制指标体系，形成规划图则，目的是进一步细化上一层次提出的规划指标，并对近期建设的居民游憩绿地实施定位、定量的重点控制。技术指标分为三类：（1 ）用地指标；（2 ）种植要求；（3 ）设施配置。通过技术指标的规定和引导，达到用地上的保证和设计上的合理。
第三，近期重点建设地块的方案设计——与修建性详细规划（公园绿地方案设计）阶段相衔接，选择具有典型意义的地块，提出概念性的设计方案，为居民游憩绿地的设计、建设提供分析方法、设计思路和建设途径。
（上述三个层次的工作成果详见彩图）
6 规划内容
根据现场调查和对相关规划的分析，确定该规划的布点工作以现有绿地和规划绿地服务半径 500 米覆盖范围之外的居住地段为重点。充分挖掘附属绿地的使用潜力，着力解决游憩绿地奇缺地区的问题。依据规划部门详实的土地使用信息，共规划布点 143 处，现阶段能够明确面积规模的 122 处，总面积达到 183.36 公顷。经以 500 米为服务半径进行分析，基本覆盖了三环路以内的居住用地，使老城区居民可在出行 500 米范围到达一处游憩绿地，享受到现代社会为其提供的绿色服务。为强化规划的实施，还将规划指标落实到了各区。
四、体会
1 地方政府的胆识和投入是大城市老城区绿化环境建设的必要前提
旧城改造是一项耗资巨大的、连续滚动的、长期而艰难的过程，而大城市老城区的绿化环境建设更是难中之难。大城市老城区绿化环境建设既要面对用地、拆迁、资金等焦点问题，同时又要以城市可持续发展为目标、寻求城市绿地生态效益、社会效益、经济效益的最大化，如此之大的系统工程不同于局部地段的开发建设，没有政府部门的组织协调、宏观指导、政策扶持以及资金投入是无法付注实施的。郑州市政府在筹划郑东新区的规划建设工作的同时，组织进行了 10 余项旧城改造规划项目，其力度和胆识无疑将长久地造福于郑州市民。
2 多专业的合作是必要的也是极有效的
城市是一个动态发展的复合体，城市中存在的问题是多种因素综合作用的结果。因此，要寻求解决问题的途径和方法，必然要分析、权衡各种因素，对城市绿地建设来说也不例外。郑州老城区面积大、人口多、用地矛盾复杂，环境改造规划难度相当大。翔实的现状和规划资料，是郑州老城区居民游憩绿地体系规划工作之基础，也是项目实施之根本。规划院所和园林院所的合作使项目组具备了面对宏观层面的城市总体发展、控制和引导微观层面具体项目建设的能力，较好地解决了项目层次跨度的问题，项目编制过程充分显示了专业之间沟通的必要性和多专业的合作的有效性。
但是，从园林行业的发展过程和现有的管理体制上看，还有“闭门造车”之嫌。一方面是城市规划行业给予城市绿地的关注不够，城市绿地的合理布局对城市用地有序发展产生的作用还没有得到完全的认可和充分的发挥。另一方面，园林行业也习惯于在划归绿地的范围内做文章，较少“主动出击”，寻求在与各方充分协调基础之上的更大发展。行业之间的隔阂使城市绿地规划建设在宏观和微观层次衔接上经常脱节，甚至在城市绿地指标的统计上也常常出现统计口径不一的问题。随着城市环境问题的突出化，城市建设的需求已迫使这类状况发生转变，诸如城市绿地系统规划与城市总体规划的关系、城市绿线与城市用地红线的关系等等，“一厢情愿”往往达不到预想的结果。
多专业的合作是发展的需要，也是发展的趋势。合作的成果将更全面地反映城市的实际状况，更有效地建立解决城市问题的途径，更好地发挥规划对于城市人居环境合理建设及有序发展的引导意义。
3 具有针对性的规划才是城市建设之所需
“规划、规划、墙上挂挂”，这是长久以来一直流传的对规划的一种评价，我们暂且不去讨论这种评价的客观性，只求透过现象看本质。探究之所以产生如此评价的原因不外乎有两个方面。其一，是规划实施环节出现问题，由于种种原因导致不按规划实施建设；其二，是规划自身缺乏针对性和可操作性，丧失指导意义。由此应该引发对规划编制工作、规划成果以及专业人员自身问题的反思。尤其是在城市经济和建设都处在高速度发展的阶段，作为专业技术人员应该有客观而冷静的认识：具有针对性的规划才富有创造性，才是城市的需要。单纯追求炒作性的所谓概念、追风式的所谓理论和图面化的所谓结构，既无益于城市的发展，而且是对业主的愚弄和对规划师职业的亵渎。
此次规划应该说属于“命题式作文”，准确把握城市存在的实际问题，结合城市发展需要和经济水平，提出具有针对性的能够实际操作的解决方案，为政府决策提供依据，这是我们对规划编制工作定位的基本理解。规划成果需要有大量的调查分析和理论研究作为技术支撑，但是规划编制和纯学术研究又有所不同。在规划编制工作中必须避免为追求所谓高深而走向“虚无”，否则概念只能沦落为“噱头”。
中国城市的绿化建设正处在前所未有的大好时期，《城市绿线管理办法》、《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》等相继出台，为全面推进城市绿地建设提供了强有力的法规、政策层面的支持。但是，我们还应该看到这样一个客观事实：中国城市绿地的规划设计体系尚未健全，从理论到技术、从认识论到方法论，都还有很多工作需要专业技术人员脚踏实地地去做。
作者简介
徐 波 北京北林地景园林规划设计院副院长，教授
郭竹梅 北京北林地景园林规划设计院风景园林师，硕士
王 鹏 郑州市城市规划局，博士
项目参加单位和主要人员：
北京北林地景园林规划设计院：赵锋、田园、张承民、叶丹、贾俊、许健宇等
郑州市规划勘测设计研究院：何文兵、王瑾、陈艺莉等
郑州市园林设计施工管理所：李欣等
