对美国城市规划的认识与思考

　　作者手记：2004年作者参加了由中组部组织的、在美国举办的第二期城市规划与信息化专题研究班。第一阶段在斯坦福大学商学院学习两周，第二阶段用10天时间考察了旧金山、圣何塞、纽约、芝加哥、波特兰、西雅图和檀香山等城市的规划和市政建设，对美国的城市规划、建设和管理有了更深层次的了解。

　　美国城市规划已有100多年的历史，目前已形成比较完善的体系，城市规划在城市建设和城市发展中起到了卓有成效的调控和引导作用。面临新世纪挑战，城市规划和建设无论从理论上，还是在实践中，都需要继续创新和发展。

　　作为一个经济强国、人口大国和高度城市化及现代化的国家，美国走过的路，无论是成功的经验，还是失败的教训，对我国今后的城市规划和建设都有很强的借鉴作用。

城市蔓延带来的困惑

　　城市是经济增长的发动机，是社会文明的窗口。美国城市众多，大约有35000多个城市，大小各异，星罗棋布，其中很多城市都很有影响力，如纽约、旧金山、芝加哥等；城市化程度高，居住在城市中的人口已超过80％；城市现代化水平高，设施配套，功能齐全，建筑精良，环境优美。一般大中城市都是国家或区域的经济中心、文化中心和交通中心。如：纽约是美国最大的金融、商业、贸易和文化中心，拥有全美最大的海港，纽约市中心的曼哈顿集中了美国金融、商业精粹，著名大学、博物馆和著名建筑；芝加哥的工业、商业均很发达，是全国铁路、空运最大的枢纽，有近百所大专院校；旧金山是美丽的海滨城市，三面环海，气候宜人，是著名的旅游城市和港口城市，工业、科技发达，规划建设超前。

　　20世纪后期，美国开始面临城市蔓延问题。从1970年起，美国郊区人口就超过了中心城区的人口，逐步形成了多中心的大都市区，城市的不断发展和蔓延，使城市之间的联系更加密切，逐步形成了城市群、城市连绵区。如美国比较著名的四大城市连绵区：东部纽约，西部洛杉矶、旧金山，北部芝加哥，南部休斯敦，同时也出现了较富裕的郊区和较贫穷的中心城区。

　　城市的蔓延在促进城市间联动发展的同时，也带来了一些始料不及的后果。显而易见的弊端是低层低密度住宅沿公路向城区之外蔓延，大量森林、农田、空地被占用，既浪费了土地，又危害了环境；人们距市中心区越来越远，工作地与居住地的距离越来越远，对私家汽车的依赖性越来越强，在无端消耗时间的同时，也使能源消耗呈大幅增长的趋势；许多城市中心区因此变得萧条，老城区破旧，设施得不到更新，商业服务、文化教育、休闲娱乐的优势得不到很好的发挥；个人住宅和新居住区过于分散，加大了基础设施建设的成本，商业服务、文化教育等设施难以配套，居民彼此隔离，生活很不方便。

　　由于美国国家体制的原因，城市之间缺乏有效的协调机制，联邦和州对城市规划调控能力较弱。比如，各个城市主要从自身角度制定规划，为提升城市竞争力，难免造成重复建设、资源浪费和过度竞争。在城市群、城市带加速形成，城市之间的联系日益密切的形势下，宏观协调就显得非常重要。城市内部各利益主体维权意识强，加之土地私有化，当利益激烈冲突、关系紧张时，规划往往难以实施。如旧金山湾区有一片200公顷的旧工业区，为改造重建，花费了30年的时间反复商讨、协调，效率过分低下。

用规划之手控制城市蔓延

　　针对发达国家许多城市出现的“空心城”或城市无限制蔓延的现实，各国政府以及经济学、社会学、地理学和规划学界，都提出了一些新的城市管理对策，如英国通过设置“绿带”来限制城市的扩展和小城镇的集中连片，德国创建了“开发轴系统”理论，美国提出了开发管理概念之后，又提出了“新都市主义”、“理性发展”和“城市发展边界主义”等理念。

　　所谓理性发展指的是综合规划为手段，对社区进行管理、规划、发展、复兴和建设，以实现社会、经济、环境、健康、住房和交通等各方面的共同协调发展，实现更为紧凑的城市发展格局。具体到土地而言，就是通过加强土地利用规划，确定城市发展边界，提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，复兴现有城区，保护自然界动植物和基本农田。

　　理性发展作为一种与市场机制相对应的政府宏观调控职能，主要是通过法律、财政、金融、税收等手段对城市开发和城市土地利用的过程与模式进行管理，以控制城市蔓延，提高现有城市用地的使用效率，实现城市的理性发展。理性发展强调环境、社会和经济的共同发展，强调对现有社区的改造和对现有设施的利用，强调生活品质与发展的联系，提倡一种较为紧凑、集中、高效的发展模式，人文的、优美的、经济上有活力的、有特性的、可持续的是理性发展的五个基本特征。

　　城市蔓延问题已引起美国政府和社会各界的广泛关注，正在制定法规，采取措施，寻求控制蔓延和实现可持续发展的对策。城市规划管理的法规非常具体，强制性要求非常严格，如对建筑高度、退红线尺度、建筑绿化等都有明确规定；城市规划管理立法比较完善——以州立法为主，城市制定实施细则；城市规划以城市政府为主体，联邦政府、州政府协调指导；有专门的规划、决策和管理机制——规划委员会、规划局；根据时间的长短和重点的不同编制长远规划、中期规划和近期规划；无论何种规划，都包含有强制性和选择性内容，使得规划既具有权威性，又具有一定的灵活性；编制规划时广泛征求市民的意见，增强公众对规划的参与和了解；规划编制超前，规划研究详细，规划技术水平比较高；规划具有连续性，修改规划要按程序进行；实施规划有严格的审批程序，经许可后方能建设。未经许可进行建设的视为违法，要严格查处。

城市规划作用凸显

　　随着城市的快速发展，城市间的经济交往和融合，城市规划所起的作用就日渐凸显。

　　确定城市及社区发展目标，引导城市经济社会发展和环境改善；制定城市发展规划方案，安排城市各项设施建设；协调影响城市发展的各项事业，为各部门及社团提供技术服务。执行土地使用的管制，高效地利用土地资源；通过合理的规划、有序的建设和完善的管理，使土地增值、城市增值，增强活力和吸引力。城市总体规划——防止局部发展对全局的影响和破坏，突出预防性；控制性详规——指导和调控各项建设，具有很强的约束性；重视控制性规划和城市设计，体现规划的约束性和指导性；为适应发展的需要，规划思想不断创新。区域综合和经营管理的思想丰富了城市规划的理论和实践。区域综合的思想就是把城市与区域有机结合起来，城市政府不仅从城市本身，而且也从区域的层面考虑规划发展。城市与区域一体化，对于推进城市群、城市密集带的协调发展是十分有益的；经营管理的思想主要体现在尽可能地促进经济增长，挖掘城市的潜力，增加城市政府的财政收入；指导卫星城镇的发展，城镇之间由绿带隔离，由道路连接；美国大市区都包括周围众多的卫生城镇，如：纽约大市区包括周邻26个县镇，洛矶包括80多个县镇，波特兰本市人口50万人，而大区人口150万。

　　交通规划是城市规划的重要组成部分，优先予以考虑；路网密布，街区大多呈现方格网状，间距在500米之内，主次干道和支路合理搭配；道路占地较多，一般城市道路面积占城区面积的20％以上，多的达到30％；城区车行干道一般为双向4-6车道，道路除了方便车行之外，也充分照顾到人的步行，人行道尽可能宽且有绿树遮荫。道路设施齐全，停车场较多，排水设施完善；公共交通发达，政府从政策和资金上给予支持，体现了公交优先；公共交通呈多样化、网络化，地铁、轻轨、公汽换乘方便，采用一票制、一卡通；波特兰市50万人，有700辆公共汽车、170辆轻轨车，45％的人常用公交；适合人居住，公交要方便，发展公共交通，刺激经济增长和人口聚集。

　　公园、绿地的安排是城市规划的重要内容，占据突出位置。波特兰市有200多个完整的公园绿地，占该市土地面积的13％，檀香山绿化率超过60％；对各个单位、有住宅的家庭都有绿化的要求，负有相应的责任；体现植物多样性，植物品种多，大树多，花、草、树木和谐搭配；注意保护自然生态环境，相当一部分公园呈自然状态；注重美化，旧金山规定沿街建筑必须每年粉刷一次，保证清新亮丽；路灯造型朴实大方，亮灯率高，高大建筑和中心街区夜景灯光亮丽多彩；绿化、美化、亮化的和谐统一，使城市充满生机和活力。

　　保护历史街区，纽约曼哈顿、旧金山等城市的历史街区不仅保护完好，而且不断修缮，展示昔日的辉煌；保护优秀建筑，圣何塞市在旧城重建中，为保护一座1920年的宾馆建筑，花巨资平移了200多米；保护文化特色，城市因历史和民族各异，既有欧洲特色，也有墨西哥、中国、日本等风情，体现了文化的多样性；保护自然环境，波特兰市有100多个公园绿地处于自然和原始状况，芝加哥密歇根湖畔自然风光和CBD城市景观交相辉映。

明智发展——走可持续发展之路

　　明智的发展，也可称为科学发展，针对城市蔓延提出的一整套城市发展原则，并在美国广泛运用；明智发展的原则可概括为：

　　1.城市有限的对外扩张，甚至划定城市边界；2.鼓励高密度发展，适当缩小街区，使人们可以步行到达不同的地方；3.土地混合使用，尤其适用于商业中心区，减少单一使用区；4.大力发展公共交通，控制私车旅游增长，鼓励选择其他交通工具；5.重建老商业区和社区，旧城重建已成为美国许多城市的重点行动；6.保护没有建筑物的空地，包括保护森林、牧场、自然景观和重点环境区域；7.进一步推广经济适用房，并鼓励不同收入阶层的人们在同一生活区域内居住。

　　城市设立重建局，专门负责旧城改造重建工作；旧城重建的目标，提升中心城区的功能和价值，增强活力和吸引力；统一规划、联片开发、配套建设，突出混合功能，特别注重办公和住宅建设，使更多的人居住、工作在中心城区；发展公共交通，搞好商业和文化设施建设，改善生态环境，使居民生活更方便舒适；旧城重建中注意传统街区和优秀建筑的保护和利用，美国各城市中近代优秀建筑均保存完好，成为历史文化的见证；联邦政府、州政府在资金上给予支持，吸引社会资金参与重建，资助经济适用房和廉租房建设。

借助“他山之石”遏制无序扩张

　　在工业化、城市化对中国土地资源产生越来越大压力的情况下，中国正着手启动新一轮城市总体规划和土地利用总体规划。新一轮规划应充分借鉴国际上的“理性发展”理念，通过规划调控和土地市场监控解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题。

　　20世纪80年代以来，针对我国经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少和环境恶化等情况，我国先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。城市总体规划也相应进行了修编和完善。目前，我国工业化、城市化进程不断加快，产业结构调整和人居环境建设对城市空间和土地资源管理提出新挑战。城市规划作为重要的调控手段将发挥日益重要的作用。在新的规划中，应积极吸取美国等发达国家在实践中总结的理性发展理念，如统筹新区开发和老区提升，合理确定经济发展、社会发展、人居环境的空间布局，控制城市向外扩张的规模、保护基本农田、合理高效持续利用土地。推进基础设施配套建设，积极发展公共交通，保护和发展历史文化，努力改善人居环境等。

作者简介
杨鲁豫　山东省济南市市委副书记、副市长