浅析“智慧移民城市” 发展理念

在迁移流动人口快速、大规模集聚的背景下，如何提供有效率和有质量的流动人口管理和服务，构成高密度城市发展和管理的突出难题。大规模的人口迁移流动，以及城市日益高密度化，显现出包括交通拥挤、公共安全、城市贫困、污染增加、失业和劳动力市场低端化等一系列城市问题，这些问题也往往被称为“城市病”，并作为城市承载力限度的证明。我们也已经多次讨论，大规模人口迁移流动对城市管理所带来的压力，与其说是流动人口在城市集聚过多，不如说是城市管理能力有限。“城市病”的症结所在，是城市交通、住房、信息服务、安全环境和福利供给不能适应人口快速集聚所带来的城市病症。大规模人口迁移流动过程中的“城市病”，正说明了在快速城市化过程中实施更有效率的城市管理的必要性。

　　实施更高效率的流动人口管理和服务，关系到城市运行的质量，关系到积极应对高密度城市运行的风险，并有助于实现现代化城市的良好运行。因此在中国快速城镇化过程中，应更加致力于提升城市管理和服务的能力，实现高质量、有效率地加强流动人口的管理和服务，这比强调简单控制人口数量更为根本，也更为重要。

　　本研究提出“智慧移民城市”的发展理念，即提倡在智慧城市的发展框架下，通过数据服务和技术应用体系的支持，与加强相关制度政策体系改革，来应对高密度城市发展和管理的挑战。研究提出应完善流动人口的动态信息和服务需求的数据收集体系建设，为推动智能城镇化提供数据基础，并通过信息技术应用来加强和提升流动人口管理和服务。研究也提出智慧移民城市的建设同时是一个技术-制度综合过程，在加强信息技术应用的同时，需要通过体制和制度建设来加强和完善流动人口管理和服务，更好地保障智能城镇化的实现。

　　智慧移民城市的建设目标

　　智慧移民城市是在智慧城市发展框架下对大规模移民群体的管理和服务应用，通过信息技术支撑来实现对大规模和高流动人口的管理服务，实现城市有效运行。基于大规模人口迁移流动对高密度城市的发展管理所带来的各种挑战，智慧移民城市管理要满足以下三个主要目标。

　　第一，大规模人口迁移流动带来城市居民日益增长的社会和商业服务需求和城市各类服务供给不匹配的矛盾，因此智慧移民城市的目标是努力提高移民群体对服务的可获得性和提高服务资源配置的效率。

　　通过信息技术手段可以优化对流动人口需求和供给有效的匹配，提高资源配置的效率。信息和数据基础对于及时把握流动人口的动态变化是重要的，同时了解流动人口的年龄结构、就业状况、空间分布，也有利于教育、卫生、住房等公共服务资源的合理配置，并有利于公共交通设施、环境设施、道路建设和区域规划的有效布局。

　　信息技术应用更能够提升服务能力为迁移流动人口提供更加匹配性和精准化的服务供给。例如针对移民过程中的子女教育需求，国外有机构专门提供对学区房提供信息服务和服务匹配(如www.greatschool.org)，对城市所有公共学校的位置以及其学区范围提供信息，并通过和房地产公司的合作来提供住房租赁服务，这样能有利于解决教育服务和居住的信息不对称，通过信息技术沟通服务需求和供给，来维持移民城市管理和服务的效率。对于移民进入城市带来的住房、交通问题等，其管理和服务的困扰很大程度上在于信息不对称，迁移流动人口由于信息不对称难以开展合理的迁移决策，而政府公共部门由于信息不对称难以深度挖掘信息提供服务，自己合理配置资源。因此，信息技术应用是提升移民服务的可获得性，以及提高公共服务资源配置的针对性的有效工具。

　　第二，大规模迁移流动人口带来人口流动性和社会管理体制分隔性矛盾，智慧移民城市建设需要适应迁移流动人口的流动性实现流动人口管理和服务的有效联动。

　　移民过程中所面临的制度壁垒在于分隔性的社会管理体制，分隔性的社会管理体制的基础在于地方性的财政体制。城乡之间、地区之间碎片化的福利体制和管理制度安排，使得依靠户籍的身份管理越来越难以应对更加流动性的城镇化发展趋势。以社会保险体系为例，人口迁移流动带来流动人口社会保障的跨地区衔接出现困难，流动人口在流入地就医时很难直接通过保险支付，只能返回医疗保险地区进行报销。他们离开城市返回农村或者到其他城市以后，他们社会保险的统筹部分也很难实现跨地区转移。流动人口的流动性还包括工作的不稳定和居住地的变化，使得不同企业间社会保险计划的接续和居住地居住证管理的接续等都面临流动性的限制。人口流动性不断突破制度性的管理壁垒，而城乡之间、区域之间和不同制度安排之间的制度与信息壁垒又限制着人口的流动性。

　　适应人口流动性来提供城乡一体化和管理体制衔接的解决方案，在很大程度上需要并能够通过信息体系的发展来实现管理体系的有效衔接。例如基于流动人口信息化体系和跨地区结算体系建设，在技术上能够支撑流动人口社会保障的跨地区的衔接。在婚姻生育、居住住房、就业保障等诸多方面的管理体制基本还处于隔离的状态，通过探索身份证信息为基础的社会管理，整合包括公共安全信息、就业和社会保障信息、居住信息和人口动态信息等等，能够为人口流动性背景下的各项社会管理服务的衔接联通提供工具。

　　第三，流动人口在城市就业生活的稳定性和长期性日益加强，与城市部门对移民群体制度接纳和社会融合相对滞后的矛盾正尖锐地表现出来，信息技术应用有助于流动人口的生活发展。

　　流动人口在城市缺乏市民化和社会融合，是他们在城市中面临制度排斥和社会排斥的结果。增强流动人口人力资本和社会资本，提高他们的发展能力，帮助他们的社会组织建设和促进社会参与，有利于他们更好地适应城市社会，及帮助移民群体在城市体系中生活发展。信息服务所具有的共享性很大程度上突破了传统公共服务机制的差别性和壁垒性，移民和本地居民也比较容易依托信息服务网络形成无差别的社会共同体。同时，信息化对社会交往和社会运行的沟通性的作用在加强，信息网络有利于促进流动人口的社会认同、帮助流动人口对自身利益的表达，并对移民和本地社会的互动影响产生影响。依托居住证管理和户籍改革的联动，信息技术也能够为流动人口逐步获得当地户籍，逐步融入当地社会和实现市民化提供管理和服务的应用工具。

　　智慧移民城市建设的数据共享和技术应用支持

　　不断强化信息技术应用来提升移民城市管理服务，包括人口数据的收集和共享、数据挖掘和技术应用三个紧密联系的组成部分。

　　对人口数据的收集和共享来说，城市人口数据包括人口迁移流动的数据是非常丰富的。不仅包括普查统计数据、部门统计数据和调查数据，还包括人口活动过程中形成的大数据，例如三大通信公司的人口动态数据、网络消费数据、交通数据等各种人口活动数据等。这些人口数据资源的积累和共享，构造了由数据、数据集、数据库和数据仓库，以及包括大数据的立体数据体系，为城市管理和服务提供了基础性的数据支撑。特别是这些人口数据和公共服务数据、基础设施数据、环境数据和城市管理数据结合在一起，就为了解城市人口状况和动态，及提供管理服务提供了可靠扎实的基础。

　　随着城市生活的日益数字化，与人口和人口迁移流动相关的数据基础呈现出爆炸性的增长。充分掌握人口数据有助于人口管理和服务的有效性，有助于对流动人口提供精细化和科学化的管理和服务。例如我们可以通过人口数据对人口空间分布、流动人口的空间分布和城市空间形态的变化进行准确了解，以及对人口分布和公共服务资源分配的均衡性提供及时的估算和政策建议，并对教育卫生等公共服务规划和体制建设提供支持。我们也看到，不同人口群体具有不同的服务需求，例如年轻的劳动者对于就业服务的需求更高，而青年人口新组建家庭对于住房和公共卫生服务需求更强，对人口服务需求的准确掌握，能够为管理和服务提供精准化的支持。

　　对智慧移民城市建设来说，更重要的是基于人口数据的挖掘分析和应用服务体系。人口数据真正要能够支持建设智慧移民城市，关键还在于利用人口数据的挖掘和应用，在城乡流动人口管理和服务的各个方面推动相关信息系统建设，将流动人口数据和管理服务的具体需求整合起来。这一系列的技术应用体系包括居住证和户籍的管理体系、积分管理的应用系统，包括流动人口社区统计体系、社会保障体系、社会安全的管理体系、住房和社区服务应用、教育服务和信息化系统建设、流动人口的诚信系统，以及各种专业性的管理和应用。例如城市公安部门可以通过对流动人口犯罪监控和预警性模块的建设，对城市安全管理提供准确性的预警和对策应用，这本身能极大地提高了城市安全管理的能力。再比如，如果将流动人口行为数据和其诚信记录体系及时地挂钩起来，就能够帮助流动人口形成良好的社会规范，以及以这些社会信用记录帮助流动人口的居住和积分管理，从而实现社会领域内的信息充分流动和无障碍管理。

　　这些技术应用不仅能够有助于城市政府来管理人口，或者说是管理风险，也有利于为城市人口包括流动人口提供更加精准化的服务。例如在很大程度上，流动人口对于其进入城市以后如何办理相关登记和服务的程序是并不清楚的，更加精准化的信息服务能够帮助流动人口进入城市以后得到必要和恰当的服务。例如当他们工作和居住以后，通过信息体系能够推送相关办理居住证和提供居住证管理的流程和条件，提供各种社区服务，可能就会避免由于信息不对称带来的无效的成本。包括教育服务、就业服务、住房服务等都可以进行相关的服务推送，这在技术能力上是完全没有问题的，无非是在技术系统上增加对注册用户的服务模块就能够得到解决。各种管理技术应用的网络化服务，能够帮助人口减少时间消耗成本，提供更加便捷和高效的服务。

　　对于人口迁移流动过程中的数据挖掘和应用服务来说，很大程度上并不是一个技术应用问题，而是一个对数据挖掘的系统架构过程，是基于人口迁移流动的生活方式、行为特征和具体需求的系统架构过程。人口迁移流动产生数据，而通过对数据的挖掘来理解移民社会，并构造城市生活，这成为智慧移民城市技术应用体系的关键和内核。

　　制度-技术综合改革与智慧移民城市建设

　　智慧移民城市建设强调信息技术应用和城市管理服务能力的提升。这样的过程固然表现为一个技术过程，但是更是一个制度建设过程。高密度的现代城市运行和管理构成了一个制度-技术综合改革的有机整体。

　　良好的移民城市发展和管理离不开城乡公共管理制度改革。户籍制度和福利制度对移民群体的排斥性，以及相联系的财政体制、土地制度、公共服务管理体制等等的隔离，才是带来城镇化过程中社会分化和资源配置不足的根本原因。因此，智慧移民城市建设不仅需要技术创新，同时需要推进相关的制度建设。城市发展和管理需要从片面的技术管理思路转变为公共管理和制度改革思路。城市管理需要进一步提高开放性和包容性，加快城乡户籍制度改革和公共管理改革，是智慧移民城市技术改革的体制前提。同时，包括户籍改革、居住证制度和积分体系，以及住房制度、劳动力市场制度、教育制度、社会保险体制和社区管理的整体性制度改革，也为移民城市的信息技术系统建设提供了总体性的需求架构。

　　推动流动人口管理和服务的数据信息管理，是智慧移民城市建设的基础。提高现有人口数据的质量，强化人口数据的收集和共享，实际上也不是技术过程，人口数据信息管理本身就是重要的公共管理制度建设。不仅需要强化社区人口信息收集体系建设，也需要利用网络技术和移动互联网终端更及时、更高效地采集数据，推动基于居住证的信息数据共享、实现大数据的人口数据合作。我们一方面看到信息化和互联网发展巨大的数据存量，也看到相当显著的数据孤岛和数据冗余。不同部门间数据的共享不足，弱化了数据开发的可能。数据重复建设和数据失真，增加了管理的难度。需要建设跨部门的数据共享机制和城市基础数据库，以人口身份信息为重要载体整合相关数据仓库和大数据资源，从而更好为人口管理和居民需求服务，包括为移民管理和需求服务。在此过程中，如何加强人口数据相关信息的隐私保护，也同样是城市人口数据管理和信息技术应用服务面临的突出问题。

　　在城市信息化发展的过程中，固然首先需要打破政府的数据信息壁垒，整合资源建设城市基础数据体系，也需要充分整合企业和社会力量共同推动整合数据信息和专项数据开发应用，例如各种商业数据、市场数据、交通数据、通信数据、银行储蓄和汇款数据等。数据的产业开发利用本身有利于商业服务业的发展，也会更好地把握人口动态和提供更有针对性的服务。对于市场和社会力量的数据挖掘和研发也同样需要制度性的支持和鼓励。

　　同时，作为智慧移民城市建设的制度-技术综合改革，还需要在治理机制上重视政府、市场和社会的共同参与。虽然在诸多改革中都普遍需要依靠政府的主导作用，但是对于智慧移民城市的制度-技术综合改革，则更多地需要市场力量、社会机构来及时发掘人口迁移流动过程中的居民需求，并推动相关创新创业、包括推动产业创新和社会创新。而政府在移民城市的制度-技术综合改革中，应更多地作为支持者、服务者来推动改革。在实现制度改革、制度体系支持和技术创新、产业创新和社会创新的综合过程中，还需要有效整合大学和科研机构的数据研发能力、吸引投资驱动和新的产业形态、新的管理模式的兴起。智慧移民城市建设(包括智慧城市建设)依赖于创新型城市发展的环境和制度支撑，并在更加开放和竞争的创新环境中，促进城市管理和服务实现更高层次的信息化和现代化。

　　总之，在中国快速城镇化的背景下，超大规模人口迁移流动对于城市发展和管理带来巨大挑战和新的机遇。流动人口管理和服务是现代巨型城市的重点难题，对此只能通过提升管理和服务的能力才能得到根本应对。信息技术的应用为加强和创新移民城市管理，建设智慧移民城市提供了技术工具。同时智慧移民城市也需要通过制度性建设为移民城市人口和社会管理提供制度支持、为信息化管理的发展提供制度支持。通过制度建设和技术建设支持的制度-技术综合改革，才能建设更加科学管理和高效运行的移民城市，才能更好满足高密度城市中不同人口群体的需求，并在城镇化过程中促进城市的现代化、促进经济发展和居民福利利益的提高。■

　　作者系复旦大学社会发展与公共政策学院教授，博士生导师。本文是高密度区域智能城镇化协同创新中心研究项目《信息技术应用与流动人口管理和服务》