对城市近期建设规划的思考与探索

　一、背景

到目前为止，全国的大中城市都基本完成了新一轮城市总体规划的修编和审批工作，正处于通过近期建设规划组织实施的阶段；而对于上世纪90年代中后期就已经完成总体规划修编工作的部分城市，第一个近期建设规划的时限已到，正相继进入第二个近期建设规划阶段。在以往总体规划的编制过程中，不少城市对于分阶段的近期建设规划的作用往往认识不足；当总体规划确定的第一个近期建设规划年限过后（即总体规划实施5年以后），也不再组织编制下一阶段的近期建设规划，这使得相应时期城市建设的内容和总体规划后10～15年的实施步骤得不到合理安排，也不利于城市建设按总体规划的发展目标逐步推进。

最近，国务院九部委在贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》精神的文件中，要求各级城市人民政府将制定和实施近期建设规划作为当前的一项主要工作内容。建设部在《关于制定近期建设规划的意见》中进一步明确指出：近期建设规划作为城市总体规划的重要组成部分，是实施总体规划的时序安排和近期建设项目安排的依据。这表明，国家主管部门已经将近期建设规划作为强化城市总体规划的“刚度”的一个有效手段，以提高城市规划在城市建设决策与协调中的地位，这对广大规划从业人员而言无疑是一大幸事。但近期建设规划究竟应该怎样做才能达到上述目标要求，却是我们面临的重要问题。

二、深圳开展近期建设规划的实践

（一）工作组织与运作程序

《深圳市城市总体规划（1996～2010）》（以下简称96《总规》）是于1996年完成，2000年由国务院审批通过的。事实上，自96《总规》完成后，我们就开始探讨总体规划的实施跟踪与分阶段跟进的问题，并开展了关于城市总体规划实施政策的理论研究，为进一步探索近期建设规划的编制方法和运作程序做好了理论准备。96《总规》的第一个近期建设规划的时限是2000年，我们从1999年起就结合“十五”计划的编制，开始策划《深圳市城市总体规划的检讨与对策》的工作，并于2000年底正式展开。该项工作的主要出发点有两个，一是配合深圳市“十五”计划的实施，制定“十五”期间深圳的城市建设计划；二是对96《总规》实施五年来的效果进行全面的检讨，并提出今后五年的建设安排，实际上就是编制96《总规》的第二个近期建设规划（2001～2005）。

由于96《总规》第二个近期建设规划的时限与深圳市“十五”计划正好吻合，两者的协调和结合就显得十分重要，将直接影响规划和计划最终的实施效果。正因为如此，我们此次工作的组织方式上，完全改变了以往规划部门关起门来做规划的传统，采取了一种主动开放式的工作方式。首先投入大量时间和精力与计划部门、各职能部门以及各区、镇政府进行了充分的交流和沟通，较为全面地了解了各部门和各级政府在“十五”期间的发展意图、投资计划、项目安排以及对于城市用地和设施方面的需求；之后将这些计划与需求在城市空间上进行落实和协调，将用地和设施等空间资源进行合理分配和平衡，在此基础上依据城市空间整体和长远发展的要求提出必要的补充、修正和完善，最后再将研究的结果反馈给各部门和各级政府，以求在重要问题上能够达成共识，使得规划能够得到他们的理解和支持，避免了过去规划成为孤家寡人、自弹自唱的尴尬局面。这为强化规划的综合协调职能、使之最终成为各部门和各级政府共同行动的纲领并能够付诸实施打下了一个良好基础。

（二）具体做法

此项工作我们主要从以下几个方面展开。

1、对96《总规》实施情况的检讨与评价

首先，我们对过去五年总体规划的实施情况进行全面客观的检讨与评价，具体内容包括：（1）对政府决策的作用；（2）实施绩效及评价；（3）总规实施中偏差出现的原因；（4）在下一个近期规划中需改进和加强的方面。

2、对“十五”计划进行落实、整合、补充和完善

之后，我们在与计划部门、其他各职能部门和各级政府充分沟通与协调的基础上，将市、区与各部门“十五”计划中确定的重大建设项目在城市空间布局中进行合理安排，并提出项目调整、补充和完善的意见，保证重大设施项目建设在公共投资方面能够形成合力，在引导城市发展方向上发挥更重要的作用。

3、今后五至十年的城市发展策略的制定

在做好用地布局和项目安排的同时，还对今后五年甚至更长时期的城市发展策略进行研究，针对深圳外部发展环境与机遇、自身发展趋势与制约等因素，从产业布局、城市空间拓展与重构、推进城市化、生态保护、区域合作等八个方面提出了未来五年的建设策略。

4、重点发展地区与重大建设项目的确定

依据城市发展的阶段性目标和建设时序，选择了规划期内的重点发展地区，分为策略增长地区、策略改善地区和生态培育地区三种类型，分别采取不同的发展对策。在此基础上，针对未来五年的建设安排，建立了近期建设项目库，包括近5年需要建设的文化、教育、医疗、体育等重要的公共服务设施项目、重要的交通设施项目和重要的市政基础设施项目。另外，着眼于深圳城市的长远发展需求，我们还特别提出了包括区域性物流中心、铁路客运始发站和轨道网络在内的若干对城市发展具有重要战略意义的重大项目。

5、规划实施机制和政策保障措施的建立

为保障规划的实施，我们着重探讨了将总体规划转化为政策的具体的、可操作手段，力求使政策研究与实际运作相结合，使规划所确立的政策在政府各职能部门、机构和经济实体发展的政策中得到全面体现。我们提出了保证近期规划实施的政策建议，包括人口政策、产业政策、土地政策、交通政策、住房政策、环境政策、城市建设投融资政策和税收政策等。

（三）实施效果

经过一年多的努力，此项工作已基本完成，目前已经进入上报审批的程序中。但我们从一开始就不仅仅只是将这项工作作为一个规划成果来完成的，而是视作一个规划的过程。因此在工作开展的过程中，我们就多次将阶段性规划成果向市政府进行了汇报，同时也保持了与其他部门的紧密联系和交流沟通，并加强了规划的宣传力度，从而使此项工作得到社会各界的广泛关注，在社会上产生了较强的影响力。这些影响包括：

1、对政府决策的影响和参考作用

规划中提出的一些重要思路都得到市政府有关领导的高度肯定和评价，规划中提出的部分建议已经纳入到政府最近做出的一些重大举措中，如特区外卫星新城的建设、轨道交通网络建设进程的加快、前海物流中心的启动等。随着规划完成最后的审批并转化为政府文件下发到各部门和各级政府，可以预见，该规划必将成为政府决策的重要依据，在指导全市的城市建设中发挥更重要的作用。

2、对相关部门的专项规划以及下层次规划的指导作用

由于规划过程中与相关部门进行了充分沟通，交通部门、城管部门以及文教体卫等部门在编制各自的行业或专项规划时，都将我们在规划中提出的总体思路有机地结合进去；对于规划中提出的一些重大项目建议，如铁路客运中心等，已经相继展开了深入研究和策划；至于由规划部门主管的次区域规划、分区规划等下层次规划，则都根据近期建设规划提出的总体思路进行了相应的调整。

3、得到社会公众的广泛关注

由于规划过程中高度重视公众参与，规划确定的城市整体发展策略和一些重大建设项目，如卫星城建设、轨道网络、海岸线开发等，都通过公开展示以及报纸、电视或互联网等媒体手段向社会发布并征询意见，从而得到社会公众的极大关注，一方面收集了很多好的建议和意见，另一方面也扩大了城市规划的影响，使得老百姓更加关注城市的发展，也更加理解和支持城市规划。

三、对近期建设规划的思考和认识

作为城市总体规划的重要组成部分，近期建设规划对总体规划实施和城市建设的有序开展具有重要作用。结合深圳开展此项工作的体会，我们提出对近期建设规划工作的一些思考和认识，希望能够对正在进行或将要开展此项工作的城市有所启发。

（一） 近期规划做什么

我们认为，除了必须满足国家主管部门的规定和要求外，近期建设规划的工作内容至少还应包括以下几个方面：

1、全面检讨总体规划的实施情况

对于许多城市而言，目前正在进行或即将开展的近期建设规划属于总体规划实施的第二个近期建设规划，对总体规划本身及第一个五年的实施情况进行检讨是至关重要的。一方面，应对总体规划实施绩效进行评价，特别是找出实施中存在的问题；另一方面，在快速城市化进期，五年的变化是很大的，需要对发展环境和形势进行重新分析，作为制定城市近期发展策略和具体建设计划的依据。

2、立足现状，切实解决当前城市发展面临的突出问题

总体规划的年限有15至20年，规划设定的往往是城市发展的远期目标，偏重于理想化。而过去近期规划的编制方法往往是在这种理想化目标的基础上，按时间序列简单地倒推或采用阶段分解法，将20年的规划裁减一块就成了近期规划的内容。这样的规划由于不是从现状出发去对今后五年的建设进行时序安排，对于近期城市开发建设往往缺乏现实指导意义。因此，近期建设规划应改变以往过于注重远期目标的工作方法，立足现状，针对当前城市发展面临的突出问题提出对策。

3、重点研究近期城市发展策略，对原有规划进行必要的调整和修正

在经济全球化和国家大力推进城市化的政策背景下，五年对于一个城市的发展并不是一个很短的周期。城市总体规划实施五年后，城市发展的环境与五年前都可能大不相同。因此，编制第二个五年的近期建设规划，必须对城市面临的许多重大问题重新进行思考和分析研究，对五年前所确立的城市发展目标和策略进行必要的调整，而不仅仅是局部的微调或细节的深化。面对市场经济条件下变幻莫测的内外部发展环境和激烈的城市竞争，近期建设规划应注重近期城市发展策略的研究，针对城市发展新的形势与条件，对城市发展方向与策略有一个总体把握，在此框架下再确定具体的用地布局与项目安排。

4、在空间上整合国民经济和社会发展计划确定的各类建设项目

目前在政府各部门中，综合协调功能最强的仍然是计划部门；由计划部门牵头制定的“国民经济和社会发展计划”（下简称“计划”）在城市发展重大问题的决策以及投资计划安排方面，其作用力和影响力也远高于城市总体规划，这种格局在短期内难以有根本性改变。“计划”以五年为周期，与近期建设规划周期一致；而且在包括深圳在内的许多城市，“计划”与规划的年限也正好吻合，这就为两者的结合提供了一个良好的工作平台。从某种意义上说，近期建设规划可以作为与“计划”相配套的“城市建设五年计划”，与“计划”同步编制，互相补充协调。近期建设规划的一个重要内容，就是要将“计划”确定的重大建设项目在“城市建设”这个平台上进行整合，在城市空间布局中进行合理安排，并提出项目调整、补充和完善的意见，保证重大设施项目建设在公共投资方面能够形成合力，在引导城市发展方向上发挥更重要的作用。

5、确定重点发展地区，策划和安排重大建设项目

要使政府公共投资真正能够形成合力，发挥乘数效应，拉动经济增长，必须从城市经营角度出发，确定近期城市发展的重点地区；与此同时，要对那些对于城市长远发展具有重大影响的建设项目进行策划和安排。

确定重点发展地区是近期建设规划的工作重点，同时也是体现总体规划效用的重要方面。传统的城市规划往往很少考虑时间的因素，在实施的过程中尤其是如此，结果出现了很多遍地开花式的、飞地式的开发建设。这些分散无序的投资方式既形不成规模，也出不了形象；既达不到重点建设的目的，又造成同类设施重复建设，经济效益低下。城市近期建设规划的一个重要功能就是要确定城市总体规划实施的先后秩序，要保证新建一片，就要建成一片，收益一片。

政府投资的重大建设项目，是城市政府通过财政和实体开发建设的手段影响城市开发和城市布局结构的重要方法，城市规划实际上是通过一个个项目的建设逐步实施的。因此，近期建设规划的工作重点，应当是在确定城市建设用地布局的基础上，提出城市近期用地项目和建设项目，明确这些项目的规模、建设方式、投资估算、筹资方式、实施时序等方面的要求。对于那些对城市发展可能造成重大影响的项目，还必须对其开发运作过程、经营方式进行周密的策划和仔细安排，才能避免政府投资失败。只有这样，才能够适应城市建设投资多元化的需要，便于规划管理部门和建设主体在项目建设中进行双向选择，避免城市建设的盲目性和随意性。

6、提出规划实施的政策建议

近期建设规划本身的性质就应当是城市政策的总体纲要，是关于城市近期发展的政策陈述；近期建设规划的编制，也并非仅仅是城市规划部门的工作，而是政府部门的实际操作，是政府行政和政策的依据，提出规划实施政策应是近期建设规划工作的一项内容。保障规划实施的政策体系，应由人口政策、产业政策、土地政策、交通政策、住房政策、环境政策、城市建设投融资政策和税收政策等组成；另外，根据城市发展中出现的突出问题，还应当制定具体的政策。在规划成果形式上，要以政策陈述为主要内容，所完成的文本应当是城市未来发展过程中所建议的政策框架，图、表等只是这些政策文本的说明。

（二）近期规划怎么做

近期建设规划作为城市总体规划的重要组成部分，首先要从指导思想上明确其工作目标和定位，就是要实现总体规划对城市建设引导和控制双重作用机制的协调统一，既要体现政府对城市发展的宏观调控功能，也要充分发挥市场机制的基础配置功能。近期规划的引导作用，主要体现在通过对政府公共投资项目的策划和安排以及相关政策的制定，引导城市空间结构和发展方向；而规划的控制作用则表现在，针对市场行为建立环境等方面的准入制度，维护城市发展的整体利益，减少市场运行的外部性。

其次，近期建设规划在编制方法与组织方式上，应逐步实现规范化、程序化和制度化。我们认为，近期建设规划可按下面所示的工作框图展开。

（三）近期规划怎么用

城市规划并非是单靠规划部门来实施的，而是由城市的各个部门来共同运作的；尤其是作为城市总体规划组成部分的近期建设规划，就更加需要依靠社会各个组成要素之间的相互协同作用。要使近期建设规划真正能够发挥对城市建设活动的综合协调功能，必须从以下几个方面努力：

1、将规划成果转化为指导性和操作性很强的政府文件。

尽管从理论上说，城市总体规划的法律地位要高于“十五”计划之类的政府文件，但事实上它的综合协调功能和对城市资源的配置能力仍不及政府文件那样有效。基于这一现实，近期建设规划的成果不应只作为专业部门的技术报告，还应将规划成果转化为操作性很强的政府文件，才能真正成为政府及其各部门统一行动纲领。在规划程序上，应当符合基本的政策决定程序，并且与城市行政、立法和执法程序及其要求相结合。

2、建立城市建设的项目库并完善规划跟踪机制

要将近期建设规划提出的建设项目进行进一步深化，明确这些项目的规模、建设方式、投资估算、筹资方式、实施时序等方面的要求，建立近五年城市建设的项目库，并对实施情况进行跟踪反馈，根据变化随时进行调整修正，使得政府对于目前进行的和下一步将开展的项目做到心中有数。

3、建立建设项目审批的协调机制

未列入近期建设规划项目库的项目一般情况下不予审批，这样才能避免多头审批、政出多门的现象，有助于形成城市各部门在发展政策方面的协调、在城市资源的使用上的协调、在城市公共资金分配上的协调以及在城市重大建设项目的确定和安排序列上的协调等。

4、建立规划执行的责任追究机制

近期建设规划所规定的内容应成为每年建设部检查城市规划建设工作情况时对照审查的重要依据。凡是违反近期规划的项目，不仅要停止建设，而且要追究有关领导和人员的责任。

5、组织编制城市建设的年度计划或规划年度报告

在城市快速发展的背景下，以五年为周期的近期建设规划要对头一、两年的城市建设活动安排进行较为周密的策划安排尚有可能性，但要对后四、五年的城市建设进行安排并保证其科学合理性，既无必要，也不可能。因此，要真正建立起城市总体规划的动态管理和滚动调校机制，引导城市建设合理有序的进行，仅靠编制以五年为周期的近期建设规划是不够的。我们认为，应该在近期建设规划完成后，加强对规划实施的跟踪与反馈，在此基础上组织编制城市建设的年度计划或城市规划年度报告（即年度的“城市规划白皮书”），这对城市建设具有更重要的现实指导意义。

作者简介
王富海 陈宏军 邹兵 施源 　深圳市城市规划设计研究院