英国新城运动与大伦敦规划

一、 英国新城运动

1. 三代新城特征

埃比尼泽•霍华德（E.Howard）的“田园城市”理论针对英国工业革命后大城市人口膨胀引发的问题，提出建设兼具“城市—乡村”优点的理想城市，开启了英国“新城运动”的篇章，对其后卫星城镇、有机疏散、广亩城市等具代表性的城市扩散理论具有启蒙意义。

战后英国的大规模新城建设可以划分为三个阶段。

第一代新城指1946至1950年战后恢复期建设的14座新城。其最根本目的是解决住房问题。第一代新城有以下特点：一、规划规模小；二、建筑密度低，住宅模式以独立式住宅为主；三、借鉴了美国邻里理论，住宅按邻里单位进行建设，各个邻里有各自的中心，各邻里间有大片绿地相隔；四、功能分区明显；五、道路网一般由环路和放射状道路结合组成，放射状道路主要连接新城中心和邻里中心，环路连接各邻里中心，邻里内采用人车分行的雷德朋模式。哈罗新城可谓第一代新城典型。其缺点正好与其特点相对应，由于规模小，配套设施运营困难，服务水平不佳；由于密度低，缺乏城市型生活气氛，一些新城中心缺乏生气和活力。另外，过于强调就地就业平衡，为其他相关目标设置了障碍，如斯蒂文乃奇申请住房须经过当地劳动交流部门复杂的审批，以保证新城住宅主要提供给在新城就业的人群，这就使得新城人口阶层十分单一，同时排斥了低收入人群。

第二代新城指1961年至1966年建设的新城 。这一时期战后房荒问题基本解决，新城建设不仅应对住宅问题，更力图开辟新的经济增长点。具体规划模式也借鉴了第一代新城的教训。第二代新城有以下特点：一、规划规模普遍加大，密度提高；二、淡化邻里的单元式空间模式；三、更多注重景观设计；四、应对私人小汽车的增长，交通处理较为复杂，构建机动车、公交车、步行等多层次的交通系统。

第三代新城指1967年起建设的新城，止于80年代。第三代新城在区域层次的作用更趋主导，首先选址都是已有一定基础的城镇，规划规模进一步提高，基本都达到中等城市规模，功能综合性更高，独立性更强。规划模式在第二代新城的基础上进一步完善，出现了一些极具创意的规划方案，如伦康新城的8字形交通组织系统，米尔顿凯恩斯的方格路网及机非分流设计等。

进入20世纪70年代中期以后，由于城市郊区化和“逆城市化”现象日益严重，迫使英国城市政策发生了突然的改变。1978年工党政府通过了《内城法》，把城市建设的重心转向旧城的内城更新，标志着新城运动的结束。

2. 目标与原则

英国新城建设的主要政策目标是建设一个“既能生活又能工作的、平衡和独立自足的新城”。这里的“平衡”有三层含义：①指总人口中要有相当数量的本地就业人员；②新城的工业岗位不能是单一性的，以防止经济上的过分依赖性和单一企业造成垄断；③新城的阶级及阶层应该是混合型的，要能吸收不同层次的人来居住和工作。“独立自足”的含义是指新城应有商业、学校、影院、公交、教堂等生活设施，要能给居民提供工作岗位。

战后经济的迅速发展和新企业获得低价土地及政府资助，使得企业的发展有了信心和保障。随着总体规划的公布、市政道路的建设，使得工厂的对外联系有了保障。一些原先坐落在市中心的拥挤地区、缺乏空间和人力的企业，都纷纷抓住这次迁往新城的机会，以求获得更大的发展空间。

当然，在新城建设初始，规划方案往往过于理想或不切实，同时劳动力缺乏，建筑材料配给有限，财政许诺模糊不定，资金冻结或纠纷不断。新城开发公司要花费很多精力去协调各方矛盾，以及获得理解和支持。同时，更需要政府的不断鼓励和资助，以使企业不致失去发展的信心和机会。

英国大多数新城都是根据一般的城市模式建立的。不过，与一般城市相比，也有若干方面的原则差异：①新城是由官方委任的开发机构，即新城开发公司统一规划和实施开发的。②新城必须与中心城市保持一定距离，且选用地价较低的农业用地，而不允许选用建成区边缘地带的土地。而一般的普通城市开发，往往占用建成区边缘地带的土地。③新城开发不以赢利为目的，但以市场化方式来运作。新城开发公司拥有土地出售、转让、租用等权利。④新城强调配套和自给自足，力求居住与工作岗位的平衡。

就人口规模而言，战后的新城也与霍华德的田园城市不同。《新城法》的规定是，新城平均人口规模应控制在2万至6万人左右。

《新城法》中还要求，在确定人口上限规模时必须考虑：①新城住宅区的居民能方便地到达工业区、商业区和中心文化区，新城规模的确定必须考虑能合理有效地使用地方公共交通系统；②新城能方便地联系周围农村地区，农村地区的居民能方便地到达新城中心；③新城能获取一般城市不具备的环境效益。

但实际上，由于英国战后的经济社会现实，许多新城的人口规模都远远超过了原先的规定。其平均人口规模在10万~25万人，最大的达50万人口，进入了英国大城市的行列。

二、 大伦敦规划

1. 二战前与二战中

1935年，英国政府组建了田园城市审核评估委员会，全面评价了田园城市建设的利弊得失之后，提出了在全国范围内大力支持开发“卫星新城”的政策。1937年英国政府为解决伦敦人口过于密集的问题成立了“巴罗委员会”，该委员会于1940年提出了“巴罗报告”，认为应疏散伦敦中心区的工业和人口；1943年又编制了《伦敦郡规划》，从交通、住房、土地、城市蔓延及市郊化五个方面为伦敦的重建提出了解决方案。

2. 大伦敦规划（1945）

1942年起，由伦敦大学艾伯克隆比教授主持编制大伦敦规划。1944年，完成了大伦敦的轮廓性规划和报告，其后又陆续制定了伦敦市和伦敦郡的规划。

大伦敦的规划结构为单中心同心圆封闭模式，其交通组织采取放射路与同心环路直交的交通网。根据大伦敦规划方案，在距伦敦中心半径约为48公里的范围内，由内到外划分了四层地域圈，即内圈、近郊圈、绿带圈与外圈，规划的期限为20年。规划的主导思想是分散人口、工业和就业岗位。采取的措施包括：第一，规划所确定的内城需要向外迁移工业，以降低人口密度；第二，规划所确定的近郊圈不再考虑增设新的开发项目；第三，介于近郊圈和农业区之间的绿带圈，是作为城市建成区的边界进行严格控制；第四，外圈布置了若干处居住区（以后实施时改为8个新城），解决内城分散出来的人口和工业。

大伦敦规划对控制伦敦市区的自发性蔓延、改善原先混乱的城区环境起到了一定的作用。但这个规划只是在静态的区域观念基础上形成的，它所提出的缓解人口拥挤、加快建设卫星城和阻止工业用地扩张等建议，既没有考虑到伦敦产业功能的变化趋势，也没有考虑到相关因素的复杂性。

3. 大伦敦规划（1969）

1964年“大伦敦议会”的设立，提供了一个专门负责大伦敦规划管理与发展的战略性机构。1969年“大伦敦议会”编制了《大伦敦发展规划》：经济上，规定各产业平衡发展、合理布局；交通上，试图改变1944年大伦敦规划中同心圆封闭布局模式，使城市沿着三条主要快速文通干线向外扩展并形成三条走廊地带，以期在更大的区域范围内解决经济、人口的合理布局问题。因此，这一时期的分散政策主要体现在沿着交通线，并以绿带为控制手段把新城设置在伦敦通勤范围外，即在伦敦圈新城之外发展第二圈新城。

由于一直采取疏散政策，导致了1970年代后期内城的相对萎缩，英国政府于1978年通过了“内城法”，开始实行大规模的内城区援助计划。此时新城的功能也从转移过剩人口和工业转向协助恢复内城经济。

伦敦规划演进与新城建设
 

三、 伦敦新城案例——米尔顿•凯恩斯

米尔顿凯恩斯（Milton Keynes），是英国英格兰白金汉郡的一座新镇，距离伦敦约80公里（50英里）。1967年1月23日，米尔顿凯恩斯被英国政府规划为新镇，总规划面积为88平方公里（34平方英里）。

米尔顿凯恩斯位置

1944年大伦敦规划提出在伦敦周围地区建立8个卫星城镇，以接纳从伦敦地区疏散出来的过剩人口和工业。至1974年，英国先后设立32个新城。米尔顿凯恩斯是英国最后一批第三代新城,自1967年进行规划编制，1971年开始建设，原有人口4万，现有20万。

米尔顿凯恩斯规划图

在米尔顿凯恩斯的首期开发中，把3个小镇联系在一起，新城开发和老城改造相结合，新城主要以简单廉价的住宅为主，小区通过采取人车分流，考虑住宅良好朝向，供暖减免50%的费用以吸引低收入者入住。到1980年代经济调整时期，新城兴建火车站，并在城市中心建立欧洲第一个综合型购物中心，使原本20万人的小镇每周吸引60万人来此购物。较之1970年代以前的新城，第三代新城已不仅仅是中心城市的郊区住宅，而是向功能配套完善化发展。

米尔顿凯恩斯新城的规划理念是：（1）创建一个具有相当大灵活性、根据经济发展变化进行调整的城市。（2）注意物质和社会的平衡和多样性。新城范围内居住地区和就业地区就近布置，商业办公、商业配套位于城中心，居住位于周边，设置有商务中心、儿童游乐城、娱乐中心等设施。规划未来将建设新的购物中心、戏院、人造滑雪场。（3）注重景观设计，使新城成为具有吸引力和标志性的城市。新城公园用地占20%，设计呈线性串联成片，10多个人工湖点缀其间，风景秀美，环绕城镇设置茂密的森林。（4）规划引入网格式道路，机非分流。每个网格1平方公里，1个网格就是1个社区，在社区内部，通过较小的网格形成更密集的道路网络。非机动网络系统，全长约30公里，注重慢行交通。

米尔顿凯恩斯鸟瞰图

类似米尔顿凯恩斯的第三代新城与伯明翰、伦敦起到功能互补的作用，建造大规模住宅区，提供完善的生活服务和文化娱乐设施，并建立了独立的行政管理机构，预留大量土地，为城市产业结构转型和可持续发展提供备用空间。其目前拥有2万个就业岗位，大约1/3居民就业在伦敦，1/3的职员从新城外涌入，2/3就近办公，其职住平衡的问题未能有效解决，导致大量的出行交通，增加了城际交通荷载。