首批国家试点一年考 海绵城市：时间紧 任务重

　　2015年4月，国家颁布了首批海绵城市试点。2016年入夏，16个试点城市有10个出现了内涝。住建部调研显示，项目完工率较高，但存在着小、散、碎片化现象。而百亿投资之后，海绵城市项目面临难以维护的窘境。

　　“武汉洪涝后，好多人在否定海绵城市建设。”2016年7月10日，北京大学景观设计学研究院副院长李迪华感叹。不久前，他就接受媒体采访，试图为这一新兴的城市雨洪管理模式正名。

　　2015年以来，30座城市分两批，成为海绵城市国家级试点。然而，原本寄望能增强城市抵御暴雨等灾害的工程建设，在2016年入夏却遭遇了尴尬。根据新闻报道，首批16个城市试点里，包括武汉、镇江、嘉兴等在内，有10个出现了内涝。

　　面对尴尬，不少城市选择了沉默。“缓一缓，现在我们还不方便接受采访。”江苏省镇江市建设局婉拒了南方周末的约访。而实际上，镇江被不少专家视为目前中国海绵城市建设的典范。

　　动辄数百亿投资的海绵城市，正遭受强降雨的考验。南方周末梳理了第一批试点建设状况，以窥海绵城市的中国现实。

　　三年任务，时间太紧

　　“项目负责人都在工地忙碌，很少见到他们回来。”作为首批试点中唯一入选的县级市，河北省迁安市住建局办公室工作人员说。

　　这是这一批先行者的目前常态。2015年4月，财政部、住建部、水利部等三部委联合发文，镇江、迁安、厦门、武汉等16个城市成为首批海绵城市试点。时间很紧：3年期限，需在试点区域完成70%的降雨就地消纳和利用目标。由此，首批试点建设如火如荼开展，如今已一年有余。

　　“所有试点城市都感觉，时间太紧。”据与会专家称，2016年3月在深圳召开的一次海绵城市国际研讨会上，镇江、西咸新区等第一批试点城市一致反映时间问题。

　　据不少受访专家称，现阶段，国内的规划设计院所普遍存在技术、经验、数据不足，首批试点项目在方案设计阶段耗时很长。但迫于项目的时限，常常出现项目方案粗糙、生搬硬套，导致工程达不到预期效果。

　　2016年初，北京东方利禾景观设计有限公司景观设计师王幸大对首批试点的部分项目进行图审。

　　“设计太过简单了。”王幸大在图审后当场指出。他对两处试点城市的方案比较发现，虽然两地在气候、雨行、土壤等方面地域差别较大，但由同一规划设计院设计的两张图纸却如出一辙，设计较为粗糙。经过实地考察发现，有三条道路项目建设，基本的竖向都没有解决，导致排水不畅;填料没有考虑到有无机非隔离带的差异，所选用的植物基本相同。

　　而按照2014年《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建》要求，土壤的配比、渗透率有特定规范，要结合本地的雨行、气候、水文水利共同分析。

　　首批试点中，王幸大实地考察的主要是新区试点项目，除此之外，老旧小区项目改造更为复杂。试点镇江是唯一一个396项建设项目几乎全部在老旧小区的城市。

　　2016年4月，镇江华润新村试点项目开工。“工程计划8月完成，但我感觉到9月份才能结束。”负责该区项目的北京土人城市规划设计有限公司上海分公司副院长周水明捏了把汗，老旧城区普遍绿化率低、空间狭窄，需要通盘考虑综合管网、雨污分流工程、道路系统工程及小区的公共活动空间。“镇江委托国内专业的水环境公司提前测算摸底，给出基础参数，当地市政院负责管网建设，我们做景观设计，需要协调各家设计才行。”

　　2016年5月，试点建设已一年多，据官方公布，住建部城市建设司首批试点调研显示，现已开工建设并形成实物工作量的项目593个,占59.8%，完工率较高。

　　不过，对首批试点的累累硕果，李迪华吐露他的担忧，“三年时间，基本需要一年到两年时间学习，第三年全面铺开，很显然太紧张了。”

　　老园林工人的对峙

　　2014年夏天，在陈雨(化名)监督下，老园林工人做着下凹式绿地。按设计，道路两旁的绿地要低于路面，下雨时，雨水会自然被绿地吸纳存滞。这是海绵城市的低影响开发(LID)理念中非常常见的设计，以源头分散控制的方式，来减轻暴雨产生的地表径流。

　　然而，老园林工人显然不理解这种做法，执拗地摞土成丘。“应该再挖一些土出来。”陈雨三番五次地提醒惹得园林工人越发不耐烦，后者发怒：“这辈子从来没有做过花坛低于人行道的!”

　　陈雨是李迪华的学生。北大毕业生和老园林工人僵持不下，只能在施工现场给导师打电话。

　　李迪华倒是理解这些园林工人：“让他们一下子改变积攒了几十年的工程经验，这是革命性的变化，你想这容易吗?”

　　这仅是海绵城市建设里的一个剪影。这类观念上的微观冲突，各地几乎都在上演。不只是参与建设者，身处“试验田”里的公众对此类建设也大惑不解。

　　江二小区是镇江实施海绵城市建设的首个项目，对十幢楼及停车场的1.9万平方米进行改造。2015年4月前的半年时间里，为设计方案，镇江规划设计院院长赵江跑来十多次检查小区管网、管道。

　　“去一次就被看门老大爷骂一次。”他诉苦。2015年4月下半月，推土机涌入这座高龄小区，江二小区停车场最终像制作夹心饼干一样进行了含粗砾石、细砾石的透水铺装。

　　面临这样的不理解，试点城市只能加强海绵城市的宣传力度。2016年1月，在陕西省西咸新区，当地开展了海绵城市知识有奖竞赛活动：“海绵城市改变传统城市建大管道，以快排为主的雨水处理方式，让城市如生态海绵般通畅地呼吸吐纳，实现雨水在城市中的自然迁移……”

　　碎片化

　　上述住建部调研结果显示，首批试点建设存在着小、散、碎片化现象。缺乏统筹考虑整个城市水系统的综合规划和设计。

　　“建设海绵城市不仅仅是雨水的源头控制，如雨水花园、下沉式绿地、生物滞留池等低影响开发措施，还应该系统考虑水安全、水环境、水资源和水生态的问题。”住建部海绵城市建设技术指导专家委员会委员谢映霞认为。

　　2016年3月，在镇江华润新村试点，负责该小区景观设计的周水明与物业沟通时察觉，镇江是事先通知各小区申请海绵城市项目后进行筛选。“我得到的《海绵城市背景下的老旧小区LID景观改造》研究课题目标是使华润新村小区承担该区75%的年径流总量，没有考虑其对整片汇水区域的作用。”

　　不过，广州大学海绵城市建设工程研究所所长佘年则提出，镇江每个小区的LID改造正是在系统分析完成后定出的控制指标，是系统分析优化的结果。

　　北京建筑大学海绵城市研究院院长助理王文亮告诉南方周末，“碎片化往往不是体现在工程层面。海绵城市建设初期有过分强调源头减排，企图依靠该系统，或仅依靠传统管网达到内涝防治目标的倾向。”目前，不经过系统分析和方案比选，片面、理想化地通过源头、末端、管网、水系等单一技术措施，来解决复杂的系统问题的现象普遍存在。

　　碎片化问题根源最终指向顶层设计。王文亮解释，此种情况除了与在国内普遍缺乏建设经验技术下，项目一哄而上有关，还和地方管理部门城市建设理念没有根本转变有关。

　　北京建筑大学城市雨水系统与水环境教育部重点实验室主任李俊奇建议，试点应该绿色(绿色基础设施)和灰色(传统的雨水管渠排放系统)结合，并以绿色为主，共同构建弹性的雨水基础设施系统。

　　在低影响开发设施的落实方面，王幸大认为，目前试点城市在设计上主要依照传统工程经验，没有进行详细模型建构分析，致使雨水花园等低影响开发设施不合格。且施工图设计说明简单，如没有明确介质比等，导致工程预算仍然沿袭常规计算进行，施工队的利润偏低，易导致施工不当，造成项目差强人意。

　　“对于下凹式绿地的施工，传统施工队在施工过程中，仅是把绿地平面做得低于路面，地下的渗透铺装不完善，原本应兼具收纳、滞留雨水功能的下凹式绿地成了蚊蝇孳生地。”在美国西雅图从事低影响开发二十余年的佘年常常遇到该情况。为此他感慨：在国内从事低影响开发最得意的是培养几个优质包工头。

　　“现在主体施工队伍是过去城市园林工程施工方，认为植物种活就好了。”李迪华认为，低影响开发建设不同于往日简单粗犷的施工范式，地下功夫十分考究，目前急需培养一批符合海绵城市建设需求的施工队伍。

　　后期难维护

　　海绵城市建设是理念、运营、管理、维护于一体，维护环节持续漫长。首批试点建成项目中，除管线、管网作为优质资产可交由运营方，道路、绿地、公园、河道等具有明显公益性项目建成后，运营维护环节普遍存在缺失。

　　2016年7月底，在西咸新区，天福和园小区项目接近尾声，西咸新区海绵城市技术中心技术员梁行行发现新设施并未得到社区的特殊关照。本用于蓄积雨水的植草沟、下凹式绿地摆放着自行车，由于地势低，垃圾也被丢进了草沟。

　　“从商业逻辑上，此类公益应由政府付费，但长期依靠政府埋单不可持续。”国家财政部PPP研究院副院长满莉说。因此，国家鼓励首批试点采用PPP模式(一类公私合作模式)，对PPP项目私人资本占比超过一定比例额外奖励10%。

　　中宜环科环保产业研究数据显示，目前首批试点项目已有60%-80%采用该模式。但主要处于规划推广及招投标的阶段，落地项目寥寥，这是首批试点普遍遭遇的难题。

　　2016年7月，据新华网报道，常德市海绵办称，目前试点项目只能依靠地方投资平台借债，导致债务增加。截至2016年6月，常德市政协调研报告显示，常德本计划三年完成示范区148个项目，除国家、地方政府财政支持，还需融资以及引入社会资本42亿元。但PPP项目进展缓慢，仅有14%的项目完成PPP项目方案，进入实操阶段的PPP项目仅占已开工项目的1%，与中央要求70%差距大。主要原因是常德现有条件与民营资本的期望值有差距。

　　“社会资本观望多，进入少。”满莉认为，主要因为海绵城市的多目标、多渠道、多手段、多技术特征，盈利模式不确定，致使地方政府操作难度大。

　　“首批试点PPP项目存在乱象，为了做PPP而PPP。”据参与首批试点建设的财政专家介绍，“普遍试点将PPP视为单一融资功能，以追求农发行、国开行等政策性银行低息贷款为目的，项目识别时，对财政承受能力和物有所值方面论证不足，没有完全遵照应有的‘公开、公平、公正’程序评定。”

　　不少专家对试点城市的未来表示担忧，“首批试点PPP项目中，对非营利性的内容主要是由政府购买服务，这种方式是不可持续的。”

　　“首批试点城市要实现建设的持续发展，必须有持续盈利模式。”佘年发现，几乎所有发达国家都将暴雨管理作为公用项目，以使用者付费来解决问题。

　　对此，满莉建议建立奖励补偿制度和按效付费机制。首先，对超额排放雨水的工程收取相应的费用，尤其是排放污水直接污染到下游水体给予重罚;其次，对在建设地下雨水收集利用系统的建筑与小区使用雨水资源时，制定对使用雨水者的奖励制度，以及授予雨水项目经营者雨水特许经营制度，按市场化方式经营雨水，从而实现后期的海绵城市工程运营维护和雨水资源的循环利用，逐步使海绵城市建设项目由纯公益性向准经营性和经营性过渡。

　　除了实施雨水收费，上海市水务规划设计研究院副总工程师赵敏华表示，“海绵城市具有缓解热岛等生态环境效益，应该按效付费，可以从土地增值上考虑。”但房地产税等国家制度尚未完善，土地增值的回报难以施行。


本文转自：南方周末