对我国区域规划内容的反思和建议

　当前我国区域规划内容设置存在五大问题

　　一是不同类型、不同层次的规划内容交叉、冲突较多。目前，我国区域层面的规划管理权分属从中央到地方的不同部门，形成了从上到下的“纵向条条分割”和地区与地区之间的“横向块块分割”的局面。各类规划既各自独立，又互相交织，矛盾较多。第一，不同空间尺度的区域规划上行下效。内容缺乏针对性。第二，不同类型的区域规划之间缺少必要的衔接和协调，规划之间存在冲突。第三，区域规划与其他规划内容交叉较多，极易造成区域规划的实施执行机构无所适从的局面。

　　二是规划内容面面俱到。在计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中，我国区域规划依然延续无所不包的庞杂色彩，不同空间尺度甚至不同类型的区域规划基本上都包括区域综合条件分析，区域开发的目标、任务、重点和生产力总体布局，产业和基础设施的发展与布局，人口城市化和城镇布局，区域开发的重大项目和实施规划的政策与措施等。但实际上，区域发展中的一些问题，不是方方面面都需要规划的。如此面面俱到的规划，不但耗费大量的精力与财力，而且还影响有关各界包括规划人员自身对区域规划实施效果的预期，实际上削弱了区域规划的权威性和科学性。

　　三是规划内容偏重物质建设规划。随着科学发展观的提出，我国的区域规划内容涉及越来越多的社会、文化和生态环境因素，但由于多方面的原因，区域规划内容依然偏重彰显地方政府政绩的物质建设规划，对如何确保人们在获得教育、医疗、就业等公共服务机会均等方面重视不够。即使涉及，也是空泛的方向性的东西较多，可操作性的具体政策措施较少。

　　四是规划内容重规划方案本身，轻综合协调和区域管治。区域规划的核心任务是搞好区域空间的综合协调，包括与经济社会发展有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协调，以及开发建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护整治的协调，还包括不同行政区域之间及区域内城镇之间和城乡之间的相互协调。由于综合协调会涉及部门之间、地区之间的利益矛盾，以及国家利益、地方利益、集体利益与个人利益之间的矛盾，也会涉及经济效益与社会效益、生态效益的矛盾，要做好综合协调并不容易。目前，区域规划内容在综合协调措施研究上存在明显的不足，区域管治的提出，逐渐被认为是新时期区域规划的必要综合协调，它的重点是涉及不同层级政府（或发展主体）之间、同级政府（或发展主体）之间的权利关系，实质上是力求实现公平与效率的统一。但从我国目前的区域规划来看，由于受研究深度和行政区划的影响，对其重视不够。

　　五是规划内容受“政绩考核”影响较大。由于受地方政府“政绩考核”的影响，区域规划的内容也主要转向了以下方面：（1）面临政绩考核、逐利等内在压力，一些能够带来稳定财政收入的项目，如产业分工、资源开发、重大基础设施建设与布局等仍是现阶段政府关注的重点。（2）能够彰显政绩、树立城市形象的工程，如城镇建设与布局、市场体系建设等。（3）工程效益具有很强的外部性，单独一方不愿或难以完成的项目，如跨省市水资源开发利用与调配、跨流域水污染治理等，以及其他一些需要多方共同协商解决的重大问题。

区域规划内容应从三方面进行改革

　　区域规划规划什么，这点必须认识清楚。只有准确把握区域规划的含义和特点，规划才能做到科学合理。

　　首先，区域规划是有限目标的规划。区域是一个处于时空变化中的复杂综合体，区域规划只能是对有限目标的规划。区域规划必须抓住其真正能发挥作用的内容，针对每个规划的特定区域特定时段、特定背景的要求，进行针对性的“重点问题”规划，以求提高区域规划的效率与效果，力戒面面俱到、空泛无物，否则，不仅耗费大量的规划精力与财力，还会削弱区域规划的权威性、科学性。

　　其次，区域规划内容应具有一定的层次性。到目前为止，我国还没有形成一个由浅入深、由粗到细、由整体到局部，相互衔接且环环相扣的区域规划体系，不同空间尺度的区域规划内容和深度差别不大。综观西班牙、意大利、比利时、德国、奥地利等一些西方国家，都先后建立了区域和地方层面的空间规划体系，并注重加强纵向和横向的协调。一般来说，越基层的规划，其规划内容越具体详细，操作性也就越强。因此，区域规划内容应具有一定的层次性。

　　第三，区域规划可规范基本内容，但具体内容要因时、因地而定。为确保区域规划的科学性。使不同等级的区域规划之间相互衔接，规范区域规划的基本内容十分必要。一般来说，区域规划的基本内容应包括以下8个方面，即：区域的总体定位与发展目标、产业分工与空间布局、城镇体系建设、基础设施建设布局、资源的开发利用与保护、环境保护与生态建设、空间管治、区域政策。由于各地经济发展水平、自然和区位条件不同。区域规划的具体内容或者重点内容要因时、因地而有所不同。

　　最后，区域规划内容要适应政府职能转变。事实上，区域规划的内容体系与宏观调控手段之间存在着内在的联系。政府可调控的资源是连接它们之间关系的纽带和桥梁，而政府可调控资源随着政府职能的转变而有所改变。因此，区域规划的内容也要适应这种转变。

　　基于此，对我国区域规划内容改革特提出如下建议。

　　一是明确不同层次区域规划的内容重点。借鉴世界一些国家区域规划内容的层次划分经验，结合我国区域规划特点，建议我国不同层次区域规划内容的划分采取以下办法：

　　国家级区域规划，应由中央政府编制。主要负责全国性的交通基础设施、跨流域调水以及中央财政安排的重大建设项目等。

　　地方政府负责编制本管辖区内的区域规划。其内容主要是本辖区的交通基础设施、城镇体系建设和布局、资源开发与利用、环境保护等。中央政府不再参与编制地方规划，但可通过必要的法律、经济和行政手段约束地方政府行为，规定地方政府规划在什么领域、什么情况下，不能与中央政府相冲突，并在此基础上，赋予地方政府特别是基层政府更大的规划权限。

　　各级地方政府区域规划的编制内容大致相同，只是越基层的规划越具体详细，约束性和指令性越强，特别是市县的区域规划要对各种用地布局和建设提出更具体的规定和要求：上一层次的区域规划要对基层规划的内容提出指导性、纲领性的意见。

　　二是根据政府可调控资源的管理与调控方式，调整区域规划内容。

　　第一，在产业发展和布局方面，弱化对产业行业的静态具体目标规划，突出对提升区域竞争力的动态路径谋划和多方案的比较评估，并重点提出地区产业结构调整和布局的指导性设想，建议多使用“不允许”和“鼓励”的方式制定产业政策。对竞争性领域的产业内容应充分发挥市场机制的作用，政府着力点应主要放在为各类市场主体营造良好的发展环境上。

　　第二，在基础设施的发展和布局方面，重点要从体现生产力的总体布局设想出发，通过建设基础设施和采取经济手段加以诱导，提出基础设施建设的具体方案以及分区建设途径。

　　第三，在环境保护方面，要拓宽领域，在传统的被动的环境保护规划基础上，拓展和扩充为积极的生态保护规划，强调按照自然生态环境要求对区域空间的管治和协调。

　　第四，在资源开发利用方面，应由侧重于资源供需的分析和开发方向及措施分析，向强化资源管理内容转变。

　　第五，适应政府职能转变，应更加重视非物质发展规划的内容。一方面，强化人民生活质量的内容，可适当增加就业、老龄化、房地产、科技文化教育、社会福利、娱乐休闲等事项；另一方面，重视对文化和历史的保护与利用，在开发建设中要注重提高包括文化、地方性以及历史传统的挖掘和保护。

　　三是要以空间资源配置为重点，强化空间的指导和约束功能。区域规划是一种以空间资源分配为主要调控对象的地域空间规划，“空间准入”规则以及“空间管制”，是区域规划调控区域发展的“砝码”，在市场经济条件中，空间管制可如同法规、税收等一样，是政府行之有效的调节经济、社会、环境可持续发展的重要手段，可通过“空间准入”规则（空间供给的多少、分区发展的限制等）对经济社会发展进行必要的调控。因此，区域规划必须明确空间指导与约束功能，要以空间资源配置为重点，更加注重按照开发力度和强度进行空间划分和引导，提出相应的规划策略，而不是停留在按照空间利用的具体功能进行空间配置上，从而为规划方案对空间利用的弹性应对和对空间开发的刚性控制，提供可操作的引导。

　　四是要更加重视政策表述，强化区域政策设计。在区域规划改革中，有必要强化区域政策设计，确立以政策表述为主的区域规划内容，特别是要强化空间政策表达。如，可书面声明本地区空间开发和土地使用的详细政策。只有规划实施措施得力而周详，才能实现区域规划和政府行为的衔接。