城市规划中的农民参与
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2007-03-28
来源：景观中国网
通过对佛山市顺德区逢沙片区的村集体组织领导和农民对于返还用地的使用意愿进行实地调研，比较分析了两者的不同意愿，对各种土地开发模式进行了可行性讨论。同时，对固化用地安置模式进行了探索，提出了农民参与城市规划的多种可能，以使农民真正成为城市化过程中的主体，更好地融入到城市生活中，避免在过去的城市化进程中出现的一些弊端。
1 引言
本研究介入了一个城市规划中的公众参与问题，同时特别针对弱势群体农民展开分析，探讨在城市化进程中失地农民究竟扮演了一个什么角色？本研究以中国珠江三角洲经济迅速发展的城市化地区—广东省佛山市顺德区的失地农民为对象，在对相关理论研究的基础上，探索分析了城市规划中的农民参与问题。
目前，我国城市化进程急剧加快，在现有的农村土地产权制度安排下,城市化必然伴随相应的征地活动,并造成大量的农民被迫失去土地。在以往城市化进程中解决农业土地置换经常出现种种弊端：一是有些地方的政府一次性将返还用地收购，使得农民“暴富式破产”；二是农民获得返还用地后大盖“小炮楼”，成为所谓的“城中村”，难以被认同为城市机体的一部分。因而在城市化进程中如何加强公众参与，特别是城市规划中的农民参与，如何安置失地农民是十分深刻的社会问题，这一选题也体现了景观社会学课程开设的初衷和意义。
本研究尝试将社会学视角和研究方法引入到城市规划领域，着重研究农民参与城市化的可能性和方法：一是在充分考虑农民的使用意愿的前提下，探索不同的安置模式，以使农民真正成为城市化过程的主体；二是如何使农民的土地积极地参与到城市化进程中，采取行之有效的开发运营模式，形成多样化的城市空间，使农民能够享受土地带来的长期收益。
2 背景—公众参与理论研究
公众参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众（市民）对城市规划编制管理过程的参与（陈易，2002）。自20世纪60年代中期开始，公众参与作为城市规划的一项重要制度在美国、加拿大、德国、英国、法国等国建立，并以立法的形式予以确立和保障（胡云，2005；陈志诚等，2003）。
通过近50年的发展，西方国家在城市规划公众参与的理论研究与实践两方面都已经越来越完善和成熟。戴维杜夫(Davidoff)和雷诺(Reiner)于1962年发表的《规划的选择理论》中，从多元主义出发建构了城市规划中公众参与的理论基础。其后，戴维杜夫在此理论的基础上建立起了“倡导性规划”（梁鹤年，1999）。
而1969年谢利•阿恩斯坦(Sherry Arnstein)发表的《市民参与的梯子（A Ladder of Citizen Participation）》一文被认为是公众参与的指标性文献（胡云，2005）。她把公众参与规划的程度比作一把梯子上不同的横档，归纳为三类，8种形式（即8个横档）。首先，梯子底部是“不是参与的参与”，包括两级：最低的一级是“操纵”（Manipulation），即邀请活跃的市民代言人做无实权的顾问，或把同路人安排到市民代表的团体去；上面的一级是“治疗”（Therapy），即不求改善导致市民不满的各种社会与经济因素而求改变市民对政府的反应。其次，梯子中段是“象征性的参与”，包括三级：先是“通知”(Information)，即向市民报告既成事实；再上是“咨询”(Consultation)，即民意调查、公共聆听等；更上是“安抚”(Placation)，即设市民委员会。最后，梯子最上部是“有实权的参与”.包括三级：先是“伙伴”（Partnership），即市民与市政府分享权力和职责；再上是“代理权”（Delegated Power），即市民可代政府行使批准权；更上是“市民控制”（Citizen Control），即市民直接管理规划和批准。（梁鹤年，1999；李小敏，2005）。
20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的不断发展，公众参与规划决策和管理的呼声日益高涨，但是由于社会体制、文化传统、价值观念等因素的局限，我国公众参与尚处于起步阶段，在“市民参与的梯子”的中段，即“象征性的参与”。（唐文跃，2002；闵忠荣等，2002）
目前，我国在城市规划中的公众参与从形式上可以分为三类：第一是召开公开会议。这是宏观解决办法。这种形式是我国常用的传统手法，然而大多流于形式。二是召开专业代表会，讨论技术问题。三是民众参与的微观解决办法。这种形式参与程度较高、效果较明显，但需要市民有一定的文化素质，对城市规划与建设有一定的了解才能做到。（王敏，2002；周建军，2000）
上述的文献综述，对城市规划中的公众参与的理论与实践作了简要回顾。我们发现，目前针对城市化过程中失地农民这一特殊社会群体如何参与城市规划的研究十分欠缺。在城市化进程中引入农民参与，对维护社会公平和切实保障农民权益有重要作用，也可以使规划的过程和结果更加民主、科学和透明（赵哲远等，2005）。本次研究通过引入社会学等多学科的视角和方法，综合采用了实证研究和文献研究，对城市规划编制阶段中农民参与的过程、形式、动机和特点进行了系统的理论研究和实践探索。
3 佛山市顺德区逢沙片区研究实例分析
在城市化征地进程中，失地农民会得到相应的返还用地。返还用地包括提留建设用地和固化用地，其中广东省对于提留建设用地的规定是“对因城市建设需要使用已实行村改居委会的股份合作社的土地或征用属村股份合作社的土地用作工业和商住用途的，分别按征地面积的10％提留给村、５％提留给镇作发展留用地”；对于固化用地的规定是“在实行集体土地转国有的同时，推行村民宅基地固化工作。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”
3.1 村集体组织领导[1]对返还用地的使用意愿
目前顺德区对于提留建设用地的使用方式有两大类：一是保持土地集体所有，以集体经济组织为主体自主开发；二是由政府按市场价收购提留用地。现有提留建设用地的两类利用方式都存在很多缺陷，因此，村集体组织领导设想能够有一种由集体经济组织和政府共同经营的方式，使农民参与到城市化进程中。对此，村集体组织领导有以下几点建议：第一，保留提留建设用地的集体所有性质。第二，选择提留建设用地的有利区位和利用类型。第三，由政府引导选择适合的经营方式。第四，改变农民观念和习惯。
目前顺德区对于固化用地的使用方式也有两大类：一是农户建房自住或出租；二是政府以高于征地补偿一倍左右的价格向农民收购。现有的两种使用方式存在种种弊端，会导致“暴富式破产”等一系列问题。因此，村组织领导认为现阶段应本着自愿原则，根据农民的不同意愿给出多种选择，但关键是要吸引农民的土地，参与城市化的建设。
3.2 农民对返还用地的使用意愿
目前农民对于固化用地存在三种使用意愿：第一，大多数人想自己建房子，用于自住或出租；第二，少数人希望由政府收购，一次性以地换钱；第三，少数人希望集中起来统一经营开发。根据调研结果，大多数稍有积蓄的人都会选择自建房屋。
目前农民对于提留建设用地也存在三种使用意愿：第一，由政府收购。持这一意见的人主要分为两类：一类是老年人，另一类是对村集体不信任的人。第二，由村集体和政府联合开发经营。持这一意见的人一般经济相对宽裕，意识到了保持土地的集体所有制性质不变，就可以保证自己的长远利益。但是这类人所占的比例相对较少。第三，态度不确定。由于提留建设用地和农民自身的联系相对较弱，是全体农民共有的，所以农民对这部分土地的认识不是很清楚，大多数处于一种观望和摇摆的状态。在调查中，持意愿三的人占有相当大的比例。
3.3 村集体组织领导与农民的意愿之比较分析
通过调研发现村集体组织领导和农民的意愿并不一致，这势必会对以后的规划产生影响，分析导致两者意愿不同的原因如下：
首先，农民和村集体组织领导在信息的掌握上处于不平等的地位，信息不对称是造成两者不同土地使用意愿的主要原因。土地由政府或开发商经营，这种开发模式相对于农民自建自管或由政府一次性收购，涉及的环节和相关政策法规更多，信息超出了农民所能收集、掌握的范围，监督成本很高，所以规避风险成为农民的必然选择。
其次，由于征地安置制度的不完善，在以往出现了种种损害农民利益的现象，因此农民对政府和村集体组织的不信任也是产生差异的原因之一。
3.4 土地使用开发方案及其可行性讨论
基于以上的调研结果，针对城市化进程中农民的返还用地，初步拟定了几个可供参考的土地使用开发方案，并对其可能性进行了逐一分析。
首先，对于固化用地有两种开发方案：第一，建房自住。包括由各户农民按自己的意愿单独建房和通过开发商建成现代城市住宅小区。第二，将宅基地合并成集体用地进行统一开发。
开发方案一，第一种类型由各户农民按自己的意愿单独建房。其操作过程简单，所需配套设施少，能很明确地将土地的产权落实到农户。从农民角度考虑没有任何阻力，但从长远考虑将不利于农民和城市的共同发展，会导致类似深圳“城中村”的问题，与未来的城市景观不和谐。第二种类型通过开发商建成现代城市住宅小区。土地得到集约使用，进行统一开发也有利于公共管理，可有效实现规模经济。但是村民达成一致意见难度较大；实际操作过程涉及环节较多；和农民原有的生活习惯和社会交往空间不相容；存在私人产权和集体产权的区别，需综合考虑经营决策。
开发方案二，将宅基地合并成集体用地进行统一开发。这个方案最大程度上促进了健康的城市化进程，但是存在以下几点问题：第一，农民对方案不清晰，所以相应的宣传很重要。第二，农民对代理人存在信任危机。
其次，对于提留用地的开发模式，为保证提留用地的有效使用和农民的利益得到最大程度的保障，需要寻找有效的集体土地经营管理的方案。有效方案需要考虑的因素包括：第一，使委托人（村民）决策成本最小。第二，对代理人的监督成本最小。第三，市场经营风险最小。因此，土地出租是一种可能的选择方案。这种方案使得经营的环节最少，只涉及土地出租时的议价过程和事后的租金收取过程，同时经营土地出租是一种资源垄断经营业务，具有最低的市场风险，经营收入既有保障又非常稳定，可以有效地防止代理人以各种借口亏空股份公司，损害委托人的利益。
3.5 对固化用地安置模式的探索
通过对以上几种土地使用开发方案的可行性讨论，我们针对与农民自身利益密切相关的固化用地，提出了以下三种安置模式：
对于自住条件没有满足的农户，有两种安置模式：一是Town House—自建自管；二是现代城市高密度的住宅小区—统建统管。对于自住条件已经满足的农户，安置模式是发展工业街区—统一开发。
安置模式一：Town House。它是广泛地存在于欧洲、北美、澳洲的一种联排式住宅的泛称，在节约用地的同时兼有独立式住宅的优点。本次课题研究将Town House作为一种探索中的安置模式。主要考虑到Town House具有其独特的发展优势：首先，Town House的建设给人以和谐开放的感觉，比较符合村民的生活习惯和文化习俗；同时，Town House可形成城市的空间界面，提升土地的利用率。
安置模式二：现代城市高密度的住宅小区。它是现代城市的居住模式，具有现代城市居住模式的一些优点。首先是治安管理好；二是配套设施齐全；三是有利于促进第二、三产业的发展；四是环境舒适优美；五是可以促进土地和资金的集约利用。针对逢沙片区未来巨大的发展机遇，这种模式的选择是具有可行性的。
安置模式三：发展工业街区。将各村返还给村民的固化用地连片安排，采用土地流转入股，统一参与工业街区开发，建多层厂房，统一经营，招商出租，相应收益用于村民分红。这种方式可以保证农民拥有长期稳定的分红收入，是一种让农民积极参与并分享城市化的有效途径。
3.6 对不同固化用地安置模式的比较分析
最后，通过选取资金、生活习俗、操作、景观、土地利用和产权六种评价要素，对现有四种固化用地安置模式进行了分析，结果如下：
模式一：农户自建自管。从资金角度考虑，农民需要大笔资金来建房，成本收回周期长，并承担出租的风险；从生活习俗考虑，传统居住生活模式符合农民的文化风俗；从操作角度考虑，操作过程简单，所需配套措施少；从景观角度考虑，建筑质量难以保证，农民的居住条件较差，建筑风格相对杂乱，与城市景观风貌相冲突；从土地利用角度考虑，土地利用集约化程度低；从产权角度考虑，能很明确地将土地的产权落实到农户。
模式二：由政府或开发商统建，然后将租金长期稳定地返还给农民。从资金角度考虑，政府或开发商需要大笔资金来建设，并承担经营的风险；从操作角度考虑，实际操作过程涉及环节较多；从景观角度考虑，易于形成城市景观；从土地利用角度考虑，土地利用较集约；从产权角度考虑，产权清晰，但农民的利益可能受到损害。
模式三：由政府或开发商统建农民公寓。从资金角度考虑，政府或开发商需要大笔资金来建房，并承担经营的风险；从生活习俗考虑，与传统生活方式、社会交往空间、社会交往方式不相容；从操作角度考虑，实际操作过程涉及环节较多；从景观角度考虑，形成了现代城市居住小区；从土地利用角度考虑，土地利用较集约；从产权角度考虑，产权不清晰，农民的利益可能受到损害。
模式四：由政府收购。从资金角度考虑，政府需要一次性大量资金投入，负担较重；从操作角度考虑，实际操作涉及环节较少，但实际操作比较困难；从景观角度考虑，易于形成城市景观；从土地利用角度考虑，土地利用较集约；从产权角度考虑，土地转化为国有土地。
4 讨论
综上所述，城市规划中的公众参与是一个复杂的研究课题，其弱势群体农民参与更是一个涉及城市规划、土地、经济、社会等多方面的深刻问题。由于时间紧促，同时限于我们能力水平和知识面的不足，以及对于相关土地政策和法规、各方利益主体的博弈过程的了解还不深入，因此研究得到的还只是一个初步的结论。目前有待深入的问题有：第一，对于不同农户之间以及农户与村集体之间的使用意愿的差异，目前仅仅提出了假设，还需要进一步的论证。第二，在了解了农民意愿之后，更重要的是为规划提供决策和建议，而在目前的研究中，这一部分内容还比较薄弱，如何加强农民在规划编制阶段的参与还有待进一步完善。第三，对于制约方案实施的各种社会、经济因素考虑得还不够全面，还需要对方案的可实施性进行更深入的研究。
注释：
[1] 对于村集体组织领导，我们是以苏岗村旧寨村民小组组长（股份合作社理事）姚满贤为代表展开调研的
参考文献：
[1] 陈易.公众参与中的若干问题[J].城市问题，2002（1）：61.
[2] 胡云.论我国城市规划的公众参与[J].城市问题，2005（4）：74-75.
[3] 陈志诚，曹荣林，朱兴平.国外城市规划公众参与及借鉴[J].城市问题，2003（5）：72.
[4] 李小敏.城市规划与旧城更新中的公众参与[J].城市问题，2005：46-47.
[5] 梁鹤年.公众(市民)参与：北美的经验和教训[J].城市规划，1999（5）：49-50.
[6] 唐文跃.城市规划的社会化与公众参与[J].城市规划，2002（9）：26.
[7] 闵忠荣，丁小兰，郑林.城市规划中的公众参与—以南昌为例[J].城市问题，2002（6）：41.
[8] 周建军.公众参与：民主化进程中实施城市规划的重要策略[J].规划师，2000（4）：5.
[9] 王敏.城市规划中的“本位”问题[J].城市问题，2002（3）：51-52.
[10] 赵哲远，沈晓春.公众参与土地利用规划的初步探索—以浙江省嘉善县为例[J].经济地理，2005（7）：551. [11] Eugene Fama.Agency Problems and the Theory of the Firm[J]. Journal of Political Economy，1980 (88)：288-307.
注：本文来源于北大景观设计学院与中国综合开发研究院合作课程《景观社会学》的课题之一“城市规划中的农民参与”研究成果。
作者单位：北京大学深圳研究生院、北京大学景观设计学研究院。
本研究介入了一个城市规划中的公众参与问题，同时特别针对弱势群体农民展开分析，探讨在城市化进程中失地农民究竟扮演了一个什么角色？本研究以中国珠江三角洲经济迅速发展的城市化地区—广东省佛山市顺德区的失地农民为对象，在对相关理论研究的基础上，探索分析了城市规划中的农民参与问题。
目前，我国城市化进程急剧加快，在现有的农村土地产权制度安排下,城市化必然伴随相应的征地活动,并造成大量的农民被迫失去土地。在以往城市化进程中解决农业土地置换经常出现种种弊端：一是有些地方的政府一次性将返还用地收购，使得农民“暴富式破产”；二是农民获得返还用地后大盖“小炮楼”，成为所谓的“城中村”，难以被认同为城市机体的一部分。因而在城市化进程中如何加强公众参与，特别是城市规划中的农民参与，如何安置失地农民是十分深刻的社会问题，这一选题也体现了景观社会学课程开设的初衷和意义。
本研究尝试将社会学视角和研究方法引入到城市规划领域，着重研究农民参与城市化的可能性和方法：一是在充分考虑农民的使用意愿的前提下，探索不同的安置模式，以使农民真正成为城市化过程的主体；二是如何使农民的土地积极地参与到城市化进程中，采取行之有效的开发运营模式，形成多样化的城市空间，使农民能够享受土地带来的长期收益。
2 背景—公众参与理论研究
公众参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众（市民）对城市规划编制管理过程的参与（陈易，2002）。自20世纪60年代中期开始，公众参与作为城市规划的一项重要制度在美国、加拿大、德国、英国、法国等国建立，并以立法的形式予以确立和保障（胡云，2005；陈志诚等，2003）。
通过近50年的发展，西方国家在城市规划公众参与的理论研究与实践两方面都已经越来越完善和成熟。戴维杜夫(Davidoff)和雷诺(Reiner)于1962年发表的《规划的选择理论》中，从多元主义出发建构了城市规划中公众参与的理论基础。其后，戴维杜夫在此理论的基础上建立起了“倡导性规划”（梁鹤年，1999）。
而1969年谢利•阿恩斯坦(Sherry Arnstein)发表的《市民参与的梯子（A Ladder of Citizen Participation）》一文被认为是公众参与的指标性文献（胡云，2005）。她把公众参与规划的程度比作一把梯子上不同的横档，归纳为三类，8种形式（即8个横档）。首先，梯子底部是“不是参与的参与”，包括两级：最低的一级是“操纵”（Manipulation），即邀请活跃的市民代言人做无实权的顾问，或把同路人安排到市民代表的团体去；上面的一级是“治疗”（Therapy），即不求改善导致市民不满的各种社会与经济因素而求改变市民对政府的反应。其次，梯子中段是“象征性的参与”，包括三级：先是“通知”(Information)，即向市民报告既成事实；再上是“咨询”(Consultation)，即民意调查、公共聆听等；更上是“安抚”(Placation)，即设市民委员会。最后，梯子最上部是“有实权的参与”.包括三级：先是“伙伴”（Partnership），即市民与市政府分享权力和职责；再上是“代理权”（Delegated Power），即市民可代政府行使批准权；更上是“市民控制”（Citizen Control），即市民直接管理规划和批准。（梁鹤年，1999；李小敏，2005）。
20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的不断发展，公众参与规划决策和管理的呼声日益高涨，但是由于社会体制、文化传统、价值观念等因素的局限，我国公众参与尚处于起步阶段，在“市民参与的梯子”的中段，即“象征性的参与”。（唐文跃，2002；闵忠荣等，2002）
目前，我国在城市规划中的公众参与从形式上可以分为三类：第一是召开公开会议。这是宏观解决办法。这种形式是我国常用的传统手法，然而大多流于形式。二是召开专业代表会，讨论技术问题。三是民众参与的微观解决办法。这种形式参与程度较高、效果较明显，但需要市民有一定的文化素质，对城市规划与建设有一定的了解才能做到。（王敏，2002；周建军，2000）
上述的文献综述，对城市规划中的公众参与的理论与实践作了简要回顾。我们发现，目前针对城市化过程中失地农民这一特殊社会群体如何参与城市规划的研究十分欠缺。在城市化进程中引入农民参与，对维护社会公平和切实保障农民权益有重要作用，也可以使规划的过程和结果更加民主、科学和透明（赵哲远等，2005）。本次研究通过引入社会学等多学科的视角和方法，综合采用了实证研究和文献研究，对城市规划编制阶段中农民参与的过程、形式、动机和特点进行了系统的理论研究和实践探索。
3 佛山市顺德区逢沙片区研究实例分析
在城市化征地进程中，失地农民会得到相应的返还用地。返还用地包括提留建设用地和固化用地，其中广东省对于提留建设用地的规定是“对因城市建设需要使用已实行村改居委会的股份合作社的土地或征用属村股份合作社的土地用作工业和商住用途的，分别按征地面积的10％提留给村、５％提留给镇作发展留用地”；对于固化用地的规定是“在实行集体土地转国有的同时，推行村民宅基地固化工作。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”
3.1 村集体组织领导[1]对返还用地的使用意愿
目前顺德区对于提留建设用地的使用方式有两大类：一是保持土地集体所有，以集体经济组织为主体自主开发；二是由政府按市场价收购提留用地。现有提留建设用地的两类利用方式都存在很多缺陷，因此，村集体组织领导设想能够有一种由集体经济组织和政府共同经营的方式，使农民参与到城市化进程中。对此，村集体组织领导有以下几点建议：第一，保留提留建设用地的集体所有性质。第二，选择提留建设用地的有利区位和利用类型。第三，由政府引导选择适合的经营方式。第四，改变农民观念和习惯。
目前顺德区对于固化用地的使用方式也有两大类：一是农户建房自住或出租；二是政府以高于征地补偿一倍左右的价格向农民收购。现有的两种使用方式存在种种弊端，会导致“暴富式破产”等一系列问题。因此，村组织领导认为现阶段应本着自愿原则，根据农民的不同意愿给出多种选择，但关键是要吸引农民的土地，参与城市化的建设。
3.2 农民对返还用地的使用意愿
目前农民对于固化用地存在三种使用意愿：第一，大多数人想自己建房子，用于自住或出租；第二，少数人希望由政府收购，一次性以地换钱；第三，少数人希望集中起来统一经营开发。根据调研结果，大多数稍有积蓄的人都会选择自建房屋。
目前农民对于提留建设用地也存在三种使用意愿：第一，由政府收购。持这一意见的人主要分为两类：一类是老年人，另一类是对村集体不信任的人。第二，由村集体和政府联合开发经营。持这一意见的人一般经济相对宽裕，意识到了保持土地的集体所有制性质不变，就可以保证自己的长远利益。但是这类人所占的比例相对较少。第三，态度不确定。由于提留建设用地和农民自身的联系相对较弱，是全体农民共有的，所以农民对这部分土地的认识不是很清楚，大多数处于一种观望和摇摆的状态。在调查中，持意愿三的人占有相当大的比例。
3.3 村集体组织领导与农民的意愿之比较分析
通过调研发现村集体组织领导和农民的意愿并不一致，这势必会对以后的规划产生影响，分析导致两者意愿不同的原因如下：
首先，农民和村集体组织领导在信息的掌握上处于不平等的地位，信息不对称是造成两者不同土地使用意愿的主要原因。土地由政府或开发商经营，这种开发模式相对于农民自建自管或由政府一次性收购，涉及的环节和相关政策法规更多，信息超出了农民所能收集、掌握的范围，监督成本很高，所以规避风险成为农民的必然选择。
其次，由于征地安置制度的不完善，在以往出现了种种损害农民利益的现象，因此农民对政府和村集体组织的不信任也是产生差异的原因之一。
3.4 土地使用开发方案及其可行性讨论
基于以上的调研结果，针对城市化进程中农民的返还用地，初步拟定了几个可供参考的土地使用开发方案，并对其可能性进行了逐一分析。
首先，对于固化用地有两种开发方案：第一，建房自住。包括由各户农民按自己的意愿单独建房和通过开发商建成现代城市住宅小区。第二，将宅基地合并成集体用地进行统一开发。
开发方案一，第一种类型由各户农民按自己的意愿单独建房。其操作过程简单，所需配套设施少，能很明确地将土地的产权落实到农户。从农民角度考虑没有任何阻力，但从长远考虑将不利于农民和城市的共同发展，会导致类似深圳“城中村”的问题，与未来的城市景观不和谐。第二种类型通过开发商建成现代城市住宅小区。土地得到集约使用，进行统一开发也有利于公共管理，可有效实现规模经济。但是村民达成一致意见难度较大；实际操作过程涉及环节较多；和农民原有的生活习惯和社会交往空间不相容；存在私人产权和集体产权的区别，需综合考虑经营决策。
开发方案二，将宅基地合并成集体用地进行统一开发。这个方案最大程度上促进了健康的城市化进程，但是存在以下几点问题：第一，农民对方案不清晰，所以相应的宣传很重要。第二，农民对代理人存在信任危机。
其次，对于提留用地的开发模式，为保证提留用地的有效使用和农民的利益得到最大程度的保障，需要寻找有效的集体土地经营管理的方案。有效方案需要考虑的因素包括：第一，使委托人（村民）决策成本最小。第二，对代理人的监督成本最小。第三，市场经营风险最小。因此，土地出租是一种可能的选择方案。这种方案使得经营的环节最少，只涉及土地出租时的议价过程和事后的租金收取过程，同时经营土地出租是一种资源垄断经营业务，具有最低的市场风险，经营收入既有保障又非常稳定，可以有效地防止代理人以各种借口亏空股份公司，损害委托人的利益。
3.5 对固化用地安置模式的探索
通过对以上几种土地使用开发方案的可行性讨论，我们针对与农民自身利益密切相关的固化用地，提出了以下三种安置模式：
对于自住条件没有满足的农户，有两种安置模式：一是Town House—自建自管；二是现代城市高密度的住宅小区—统建统管。对于自住条件已经满足的农户，安置模式是发展工业街区—统一开发。
安置模式一：Town House。它是广泛地存在于欧洲、北美、澳洲的一种联排式住宅的泛称，在节约用地的同时兼有独立式住宅的优点。本次课题研究将Town House作为一种探索中的安置模式。主要考虑到Town House具有其独特的发展优势：首先，Town House的建设给人以和谐开放的感觉，比较符合村民的生活习惯和文化习俗；同时，Town House可形成城市的空间界面，提升土地的利用率。
安置模式二：现代城市高密度的住宅小区。它是现代城市的居住模式，具有现代城市居住模式的一些优点。首先是治安管理好；二是配套设施齐全；三是有利于促进第二、三产业的发展；四是环境舒适优美；五是可以促进土地和资金的集约利用。针对逢沙片区未来巨大的发展机遇，这种模式的选择是具有可行性的。
安置模式三：发展工业街区。将各村返还给村民的固化用地连片安排，采用土地流转入股，统一参与工业街区开发，建多层厂房，统一经营，招商出租，相应收益用于村民分红。这种方式可以保证农民拥有长期稳定的分红收入，是一种让农民积极参与并分享城市化的有效途径。
3.6 对不同固化用地安置模式的比较分析
最后，通过选取资金、生活习俗、操作、景观、土地利用和产权六种评价要素，对现有四种固化用地安置模式进行了分析，结果如下：
模式一：农户自建自管。从资金角度考虑，农民需要大笔资金来建房，成本收回周期长，并承担出租的风险；从生活习俗考虑，传统居住生活模式符合农民的文化风俗；从操作角度考虑，操作过程简单，所需配套措施少；从景观角度考虑，建筑质量难以保证，农民的居住条件较差，建筑风格相对杂乱，与城市景观风貌相冲突；从土地利用角度考虑，土地利用集约化程度低；从产权角度考虑，能很明确地将土地的产权落实到农户。
模式二：由政府或开发商统建，然后将租金长期稳定地返还给农民。从资金角度考虑，政府或开发商需要大笔资金来建设，并承担经营的风险；从操作角度考虑，实际操作过程涉及环节较多；从景观角度考虑，易于形成城市景观；从土地利用角度考虑，土地利用较集约；从产权角度考虑，产权清晰，但农民的利益可能受到损害。
模式三：由政府或开发商统建农民公寓。从资金角度考虑，政府或开发商需要大笔资金来建房，并承担经营的风险；从生活习俗考虑，与传统生活方式、社会交往空间、社会交往方式不相容；从操作角度考虑，实际操作过程涉及环节较多；从景观角度考虑，形成了现代城市居住小区；从土地利用角度考虑，土地利用较集约；从产权角度考虑，产权不清晰，农民的利益可能受到损害。
模式四：由政府收购。从资金角度考虑，政府需要一次性大量资金投入，负担较重；从操作角度考虑，实际操作涉及环节较少，但实际操作比较困难；从景观角度考虑，易于形成城市景观；从土地利用角度考虑，土地利用较集约；从产权角度考虑，土地转化为国有土地。
4 讨论
综上所述，城市规划中的公众参与是一个复杂的研究课题，其弱势群体农民参与更是一个涉及城市规划、土地、经济、社会等多方面的深刻问题。由于时间紧促，同时限于我们能力水平和知识面的不足，以及对于相关土地政策和法规、各方利益主体的博弈过程的了解还不深入，因此研究得到的还只是一个初步的结论。目前有待深入的问题有：第一，对于不同农户之间以及农户与村集体之间的使用意愿的差异，目前仅仅提出了假设，还需要进一步的论证。第二，在了解了农民意愿之后，更重要的是为规划提供决策和建议，而在目前的研究中，这一部分内容还比较薄弱，如何加强农民在规划编制阶段的参与还有待进一步完善。第三，对于制约方案实施的各种社会、经济因素考虑得还不够全面，还需要对方案的可实施性进行更深入的研究。
注释：
[1] 对于村集体组织领导，我们是以苏岗村旧寨村民小组组长（股份合作社理事）姚满贤为代表展开调研的
参考文献：
[1] 陈易.公众参与中的若干问题[J].城市问题，2002（1）：61.
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注：本文来源于北大景观设计学院与中国综合开发研究院合作课程《景观社会学》的课题之一“城市规划中的农民参与”研究成果。
作者单位：北京大学深圳研究生院、北京大学景观设计学研究院。
快速城市化的建设现状
佛山市顺德区逢沙片区航拍图
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